【论现代信访制度的双向重构】信访制度
论现代信访制度的双向重构
抽象。本文阐述了信访的特点和优势，充分利用这些特点和优势，在原有信访制度的基础上实现制度创新，使其能够发挥更显著的高效、高综合性、高灵活性的特点，更好地体现信访纠错和救济的工作宗旨。
关键词：现代高效信访系统
目前，许多单位的信访机构经常需要接待多次来访，尤其是那些信访率较高的政法部门。那么，为什么会这样呢？信访有什么特点和优势，让很多人宁愿选择信访，而不选择行政诉讼和行政复议？我们来看看信访的特点和优势。
一、信访本身的特点和优势
目前，学术界和实务界对信访制度本身的特点和优势的研究较少，尤其是从宏观角度进行研究。我在这里想描述一下信访的特点和优势，主要是为了在原有信访制度的基础上实现制度创新。
1.信访由来已久，信访解决纠纷的效率非常高
要对信访制度本身有更深的理解，必须从中国的国情和发展历史出发。中国人口众多，土地面积非常大。随着改革开放的全面发展，社会环境正在发生重大变化。因此，当前的社会背景非常复杂，制度设计者更应该关注信访制度。我们的社会带有浓厚的传统乡土伦理气息。目前，尚未形成发达、科学、完整的法律体系、行为规则体系和主体体系。所以很多情况下，人与人之间矛盾纠纷的解决，主要还是靠家族首领或者乡规民约的约束。这些规范性或规则性的制度与严格的、程式化的法律制度之间有很大的差距。通过历史实践可以看出，信访制度属于非正式的运行机制，但往往具有较高的解决问题的效率。我国信访制度之所以能够在漫长的历史中长久存在，主要原因就在于此，这体现在信访人可以在信访机构的沟通或桥梁作用下，与信访机构合作，而不需要像正式制度中那样经历太多复杂的程序。以相对平和的态度，与被调查者进行直接对话，让双方充分交换意见。经过相互交流和让步，最终可以达成满意的调解，实现纠纷的解决。一方面，信访的功能是作为一个正式系统运行的，另一方面，它又为正式系统起到了检查和填补空白的作用。新的信访条例颁布后，公安部20多天就收到了7万多封来信来访，这不仅说明生活中的纠纷和矛盾普遍存在，也说明了信访在解决纠纷方面的效率。
2.信访在中国社会转型的关键时期发挥着非常重要的作用
一方面，中国正处于社会转型的关键时期，在一定程度上是过渡性的。具体来说，社会上有两种制度：正式制度和非正式制度。相比之下，非正式系统更便宜，也更方便。因此，人们通常更喜欢在采用正式系统之前应用非正式系统。有些人甚至在经过正式的司法程序后，也希望通过非正式的制度获得某种心理平衡。另一方面，政策和法律之间没有太大的差距。目前我国农村人口占大多数，更愿意按政策办事。最后，为了完善各种法律法规体系，出现了修改、废止和制定法律等现象，导致法律体系相对不稳定。一般来说，信访中的问题往往是由多种原因造成的，要么是因为没有完善的立法，要么是因为没有严格的执法，要么是因为司法不公。这些问题如果按照正规制度来进行，社会成本将是巨大的。因此，在这个过渡时期，我们应该采用更敏感、更灵活的方式来解决问题，即信访。
3.信访问题的解决方式相对温和
法律具有严格性和规范性的特点，也是治国必经之路。但也有其自身的缺点，如费用高，律师是否值得信赖，诉讼费用是否充足，最后能否胜诉等。这些都使人上法庭时充满恐惧，很多人不敢轻易踏入法庭的大门。在信访中，纠纷往往涉及多个部门，每个部门难以单独解决，权力界限难以分清，责任主体难以最终确认。如果从法律的角度来看待，就是维护正常的社会秩序，保障人们的社会生活。如果不用这种正规的方式，就能达到这种效果，这往往也是人们最期待的。换句话说，法律的目的是维护和维持人们正常的生活秩序，信访只是满足人们的诉求。原因是信访问题的解决方式往往比较温和。
经过前面的描述，我们可以发现，在目前的中国国情下，信访制度有其自身的优势和特点，但这些优势和特点并没有得到广泛的重视，甚至在一些具体功能问题的影响下受到压制。许多所谓的专家学者甚至要求废除信访制度，用正式的司法、行政和立法程序来代替信访职能。但是，笔者认为这是非常不可取的，完全没有必要的。原因是，首先，在我国的宪法体系中，信访制度是不可或缺的重要组成部分。一方面可以体现人民普遍参与国家生活；另一方面，它是一个渠道，国家可以听取群众的意见，接受他们的监督。这是人民享有的民主权利。宪法中有明确的规定，不遵守就是违反宪法
力也必须有所监督，及时处理好管理中出现的各种漏洞；其次，当前，我国的大多数老百姓的生活还不富裕，对于行政诉讼所需要的高额费用，他们承担起来非常困难，他们中的绝大多数对于法律知识的了解也非常的匮乏，对正式的行政诉讼往往充满了畏惧心理，而且为了生活，他们需要天天驻守在自己的工作岗位中，往往很少有空余时间去政法部门提出诉讼，为此，他们的“冤屈”就会无处可伸，不利于社会的和谐稳定，而信访就可以很好的解决这些问题，这些正是信访制度的优点所在。另外，还有部分人认为应该收缩信访制度，将信访中的涉及法律的那部分内容分离出来，这样，信访制度就只能作为一种国家了解人民群众信息的渠道，这些人认为这样就能保证司法的权威得到了维护。但是笔者认为，这样去做，出现的各种问题并不能从实际上得到解决，不论信访变成何种类型和何种样式，问题的产生是与信访没有直接关系的，而是与司法、执法和立法有着直接的关系，或者说是由于这些方面的原因而产生的，如果收缩了信访制度，这些问题很难得到全方位的解决，甚至会造成这些问题的不断积压，进而造成社会问题的发生。还有，如果收缩了信访制度，让其只能作为一种国家了解人民群众信息的渠道，如果没有涉及到人们切身利益，人们往往不会去主动的提供出相关信息，这样，容易造成信访部门成为空中楼阁现象的发生，
二、现代高性能信访制度的建设，其目的主要就是为了实现更好的救济和纠错
通过前文描述我们可以知道，要将我国的信访制度建设成为高性能的现代信访制度，绝对不能全部否定，更不能收缩功能，而是要选择一条更好的道路，使得信访制度不断得到调整、提高和完善，也就是说，在保证制度稳定的前提条件下，以渐进式的方式寻求制度的变革，使得制度不断得到发展和提高。详细说来，我们应该从信访制度的现有功能出发，在保证信访制度的特点和优点的基础上，不断寻求能够实现救济和纠错功能的方式和方法，从而使得信访制度的面貌焕然一新，实现信访制度的改革。所以，依据我国的国情以及当代救济制度和政治民主化的总体发展趋势，笔者认为，现代高性能信访制度的功能主要包括：当公权力不断的损害人民自身的合法权益时，人民可以采用走访和书信的形式将事情的真相反映出来，并且将自己的意愿表达出来，从而得到良好的救济。各个信访机构要通过各种间接或者直接的方式，及时地给予帮助和救济，使得人民的合法权益最终得到有效的维护。具体来说，信访制度的调整可以从以下几个方面着手：
1、相关人员在行使公权力时出现失职、不公甚至违法的现象时，如果还没有向行政监察机关、行政复议或者检察机关进行起诉、申诉或者控诉时，信访人可以通过信访要求信访部门给予救济。
2、如果行政监察机关、行政复议或者检察机关对信访人的起诉、申诉或者控诉进行审理并且判决后，如果信访人认为相关单位存在失职、不公甚至违法的现象时，也可以通过信访要求信访部门给予救济。
3、如果信访人向行政监察机关、行政复议或者检察机关提起的起诉没有得到受理，经过上诉或者复议之后仍然没有得到受理，在此情况下，信访人可以通过信访要求信访部门给予救济。
4、当信访人认为某些政策、具体行政行为或者抽象行政行为存在不合理的情况时，信访人可以通过信访要求信访部门给予救济，而且可以提出于此相关的建设性意见。
通过上面讲述的几个方面，我们可以得出，笔者认为的现代高性能信访制度具有以下特点：
1、信访的选择优先性
当信访具有这一特点的时候，人民可以很方便的将遇到的问题传递给信访机构，才能将这些问题重视起来，进而避免各种不良后果的产生。对此，笔者的意见是只要通过信访能够解决的问题，完全可以不用将这些信访人再推回到复杂和价格高昂的正式法律程序中去，正义也有及时和不及时地分别，只有及时地正义才能真正的体现出公平性。
2、信访的广泛性
当前，我国的行政诉讼和行政复议的范围都比较狭窄，有很多类型的案件不能够得到行政诉讼和行政复议的受理，为此，信访的广泛性完全可以弥补这些方面的不足和缺失，这些案件完全可以通过信访来处理完成。为此，我们可以得出，这并不是将信访取代正式的制度，而是有利于行政诉讼和行政复议的健康良好发展。行政监察是为了监督公务员的工作效率和纪律，其最终目的是为了提高行政效能，权利救济的功能在这里并没有体现出来，通过这种方法，并不能从实际上满足受害者对于权利的要求。对此，笔者的意见是，现代高性能信访制度的建设，有效地补充了行政监察的功能，两者之间可以实现功能上的相互转化和相互衔接，当信访人结束信访后，对于公务员中确实存在违法乱纪行为的，可以再将其提交行政监察进行处理，如果没有得话，自然省去了信访人的需要进行的多种繁杂的手续。另外，我国的各级各类行政部门内部都设有信访机构，有利于信访人根据实际情况选择合适的信访机构实现自己的信访活动。
3、信访的延伸性
当信访具有这一特点的时候，人民即时已经得到了司法判决，也可以通过信访来得到恢复正义的机会，从整个过程来看，司法的功能在一定意义上是为了维护公平的，但是，在很多情况下，司法并不能实现公平的决定性和全面性。有些时候甚至会出现完全不同的两个结果，当前，我国的法制体系并不完整，还处在积累、修正和发展的阶段。因此，很有必要持有审慎的态度来对待司法问题。这里需要补充说明的是，信访的延伸性并不是对司法的干预和干涉，其原因在于，一方面，如果信访接受的是经过司法审理之后的案件，自然不会对案件的审理过程产生干预作用；另一方面，信访机构督促司法机关进行错误的更正是以建议的方式进行的，没有任何代替包办的情况，因此，信访工作不会影响到司法的权威性。反过来，如果司法机关没有出现错误，信访工作还能起到对信访人的解释和劝说的作用，让信访人对法律有更明确的了解，让其自觉服从司法的判决，这样不仅不会对司法机关有所干预，甚至有益于司法机关工作的顺利开展。
4、信访的补充性
我国的司法制度还不能为政策性行为和抽象行政行为提供有效地救济渠道，而这些行政行为往往与人民的切身利益是密切相关的，为此，很有必要设立一个制度的通道，能够顺利地以一种比较缓和的方式将人民的意见和建议反映上来，不仅有利于社会的稳定，而且还能够让问题得到最终的处理。
5、信访的温和性
信访工作的最终目的并不是为了追求某个人的责任，被信访人也不是同信访人完全站在对立面上，信访人的进行信访的目的是使问题最终得到解决，在被信访人确实有错的情况下，能够有机会并且认识到自己的错误并加以改正，信访机关的工作也是为了帮助两方实现问题的最终解决，以便维持社会的稳定，从这里我们可以看出，这三者之间的目的实际上是一样的，因此，我们可以说，信访工作的进行是有益于团结的，这不同于在司法过程中解决问题时的权责明确、是非准确，而且还要追求有过失一方的责任。
三、信访工作的未来发展方向
我们国家实行的人民民主制度，信访的实施很好的体现了这一制度，也是这一制度有力的补充，在我国的宪法中也得到了认可，它与人民的其他民主权利相比又有不同，因为它更加具有动态性，它能够通过具体的案件在人民的日常生活中不断加深人民与国家的关系。另外，信访制度的功能不仅能实现权力的救济，还能够实现对权力的监督。这是一种具有复式特点的包容结构，也正是因为信访所具有的这种结构，不仅仅使信访人个人的民主权利得到保障和救济，而且还能够约束和监督有可能危害人民民主权利的国家机关部门，并在此基础上，不管提高国家机关的服务水平和工作效率。信访所能够提供的制度功能相较于其他的救济性权利具有更加宽泛的特点，这是因为它除了能够受理行政违法类的案件，还能够受理行政失当类的案件，既能够救济那些没有进入行政诉讼程序和行政复议程序的案件，也能够对那些已经判决的案例结果提出不同的意见，它不仅救济涉及法律方面的案件，也可以接受因为政策的不合理性产生的信访案件，也就是说信访解决的问题不再是单一的法律方面的问题，也包括政策甚至政治方面的问题，进而对人民的日常生活产生更加重大的影响。总而言之，信访本身具有自身的特点和优点，我们要充分将这些特点和优点利用起来，让它发挥出更显著的高效能行、高综合性和高灵活性的特点，更好的体现出信访的纠错和救济的工作目的，建设起新的高性能的信访制度。
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