近年来，随着地方经济的持续快速发展和城镇化建设的快速推进，全面建设小康社会进程的不断加快，以及人民物质文化生活水平的提高，生活节奏加快，人们的消费观念也逐渐发生转变，外出旅游、外出就餐、娱乐的比例越来越高。使得住宿、餐饮、娱乐业需求能力迅速提高，各地的住宿、餐饮、娱乐业如雨后春笋般快速发展。从理论上来说，产业的发展势必带来税收的增长，但在实践中，由于三个行业点多面广，以个体经营为主，结算方式灵活，给地税部门税收征管带来很大难度，加上征管机制缺位，造成税款流失现象严重。为此，我市审计机关对此三个行业进行了专项审计调查，以探究其原因。
一、原因分析
1.税收征管力量较薄弱，征管手段相对滞后，导致征管乏力。从此次审计调查情况看，全市各地均存在一定数量的漏征漏管户，税收流失较严重。究其原因，笔者认为主观方面是各县（市、区）地税部门从事住宿、餐饮和娱乐业税收征管的人员普遍较少，基本上都是实行所有个体户统管的方法。同时，三个行业缴纳的税收总额在各县（市、区）税收总额中所占的比重少、入库的税款零散，加之每年各地税收任务重，税务机关没有太多精力从事“吃力不见效”的事，从而导致三个行业的税收征管难，存在一定数量的漏征漏管户，造成税款流失严重的局面；客观方面是由于住宿、餐饮和娱乐行业经营点多面广，户数多、流动性大且转让变更频繁，导致原有的经营户不按规定结税、结票，有的带走全部承包期的账簿资料，新的承包户重新购票建账，造成企业的经营账簿、发票等资料保管出现断档，缺乏持续性，造成征管难度加大。
2.三个行业经营较特殊，客观上造成征收难度较大。一是一些经营规模大的旅店，其餐饮有的自营、有的外包。有的集住宿、餐饮、娱乐和洗浴一体，而收入又未分开单独核算，这些行业特殊性和复杂性在客观上增加了税务机关的征管难度；二是用票环境较混乱。由于服务业定额发票税率要比商品零售等行业发票高，且受财经纪律的约束，一些单位团体消费，出于廉政方面的考虑，怕背上大吃大喝之名，都不希望在单位上过多地报销餐饮发票，而企业单位也怕超标准列支招待费，在计征所得税时进行纳税调整，也愿意使用其他行业的发票，由于这些特殊的“需求”客观上也造成了一些大中型经营者采用多种经营并领购多种发票混开。如将餐饮、烟酒零售店分开经营，并分别办证，用商业零售发票换项目填开餐费、用住宿发票填开娱乐费等。三是发票管理难度较大。消费者消费后，有的经营者付给回收的其他企业发票，造成重复流转使用，更多的以“不开发票就能打折”收款收据代发票等手段和借口变相拒开发票，由于消费者维权意识淡薄放弃索取发票的权利，这些行为客观上都造成了税务部门征管难度，也给“以票控税”增加了难度。主观上也由于税务机关对三个行业的发票监管尚不到位，税务检查及税务稽查的力度不够，对使用虚假发票处罚不重，对一些违规、违法经营户起不到震慑作用。
3.现行减免税过多，不易操作。近年来，国家为照顾下岗失业人员、高校毕业生自主创业等，对从事住宿、餐饮等三个行业的出台了一系列的税收优惠政策。但在实际执行过程中，客观上由于税收优惠政策比较复杂，操作难度大，致使部分从业人员钻政策漏洞。如：少数经营者与下岗人员达成某些协议后，更改其为业主法人，实际上仍由原业主经营，只是利用下岗人员的名义办证经营，或一人下岗，多人合伙、入股经营，以达到享受税收优惠的待遇。主观上也由于税务机关人员少、也不愿意花大量的人力、物力去审核，造成部分从业人员钻政策漏洞享受税收优惠的待遇，造成部分税收的流失。
4.从事三个行业的企业或个体工商户的纳税信息及会计信息严重失真，偷税现象时有发生。一是税务登记户和工商登记户相差较大，形成部分漏征漏管户；二是一些餐饮、住宿和娱乐查账征收业户，虽然账簿、报表、凭证齐全，但却没有真实地反映收入、成本，只是将开具了发票的经营收入予以反映，而对消费者未索取发票的收入则不反映。特别是近些年随着高校招生比例大副提高，每年考上学校的学子越来越多，每年的升学宴，加上婚庆、生日宴等是一笔可观的收入，加上都是私人消费，一般都不会索要发票，使业户收入严重失真，造成大量税收流失。究其原因，客观上一是工商部门存在只登记不注销的情况，导致一些个体工商户无从查找。二是住宿、餐饮、娱乐业纳税户的原材料大部分都从农贸市场或批发部购进，难以取得正式税务发票，计入成本的原材料大都以白条入账，很难核实其成本、收入；主观上一部分起征点以下的微小型住宿、饮食个体工商户及许多农村一次性征收的个体工商户，由于征管成本过大和征管力量有限，基本未纳入税务登记管理。同时，未及时和工商部门进行核对经营户信息，实现信息资源共享；其次是税务机关未强化重点日期的税务巡查及检查力度，如升学宴大都集中在高考之后的三个月内，婚宴大都在节假日和双休上，可以加大这期间的巡查、检查的力度。
二、几点思考与建议
1.以人为本，不断加大“以票控税”的深度和广度，完善发票管理手段。发票管理作为核实纳税人营业收入最有效、直接的手段，其监控作用非常突出。由于住宿、餐饮行业的经营地点分散、收入隐蔽性大，采取“以票控税”的税收监管手段显得尤为重要。首先，从加强发票领购关管理着手。纳税人在办理发票领购业务时，必须持发票专用章和出示税务登记证副本，由纳税人（经办人）在发票发售单（正联）上加盖发票专用章并签字确认，从源头上杜绝“借票”现象的发生。对享受支持和促进就业优惠政策减免及下岗优惠的纳税人应加盖发票专用章；其次，在落实好税收优惠政策的同时，坚持开展发票巡查巡管和日常检查，税务机关每月要对未达起征点和享受支持和促进就业优惠政策减免及下岗再就业优惠政策的业户进行巡查巡管。每年也应对其他用票纳税人进行巡查，重点是检查纳税人是否出现丢失、借用、倒买倒卖发票、使用假发票等现象；三是进一步加强对有奖发票奖励政策规定的宣传，对辖区内每个住宿、餐饮和娱乐企业安装“温馨提示牌”鼓励和提醒消费者在消费后，不忘主动索取发票。同时，不断提升纳税服务水平，切实做好纳税辅导；四是实行源头控管，点菜单、酒水单等消费结算单是餐饮业经营者与消费者结算的最原始凭据，可考虑对消费结算单据实行地税统一印制、统一领取、统一结报、统一核销的举措，持单据以开具正式发票，进而实施电子点菜单。即使消费者没有索取正式发票，税务部门也可根据消费结算单计算出应税营业额，以达到对应税收入的监管。
2.积极探索分类管理、开展户籍清查，落实税收管理员制度。一是税务机关可以依据住宿、餐饮和娱乐业户的营业收入、经营规模、注册类型及核算方式等因素，将住宿、餐饮和娱乐业户分为大型、中档、小规模经营和达不到起征点的四个征管类型，分别采取以票控税查账征收、以票控税核定征收、以经营参数核定征收和简易定期定额征收等征收方式。通过分类管理的方式，健立健全税源监控机制，建立分类税源监控台账，并定期进行税负比对和发票跟踪管理，加大征管力量重点抓好大中型住宿、餐饮和娱乐业户税源监控，确保重点税源监控到位，不断提升税源管理质量。二是充分利用工商、公安等部门提供的企业信息、组织代码信息和国地税间交换的税务登记信息，开展信息横向比对，清理漏户，夯实税源基础。同时，加强纳税人变更、停业复业、外出经营报验登记管理，规范非正常户的认定和处理，强化注销户检查，严防少数纳税人利用注销登记逃避纳税义务。并加强与公安部门共享公民身份信息步伐，利用公民身份信息查询系统核查税务登记法定代表人身份。三是要建立税收管理员制度，要按照行政区划和税源分布情况对税源进行划片管理，对每一路段、每一业户都要确定相应的税收管理员，做到责任到人，管户清、责任明，户尽入网。
3.科学合理地核定税额标准，实行阳光定税。要科学合理地核定税额标准，首先就要拓宽信息采集的渠道，搭建实用性较强的第三方涉税信息共享平台。对公安部门的旅客住宿登记信息、水电气供应部门有关餐饮、娱乐企业水电气供应信息、统计部门的住宅、餐饮和娱乐行业发展统计指标等信息进行归集、利用，建立更加全面的税源监控分析体系。深入企业调查、采集纳税人物耗、人耗、能耗、租金、现金流量、台（床）位数、经营面积、上座率、入住率等基础数据。在此基础上综合考虑企业生产特点、地理位置等因素，科学合理地核定税额标准，同时在实施核定定率调整时也要坚持做到公平、公证、公开的原则，实行阳光定税。
4.强化税务检查、加大税务稽查和处罚打击力度。税务检查行式单一、缺乏针对性及处理处罚打击不力是造成住宿、餐饮和娱乐业税收流失的重要原因之一。因此，税务机关应有重点、有针对性地对日常征管的薄弱环节开展税务检查，以堵塞漏洞。加大对不开具或开具不合规票据的业户的稽查和处罚力度，对虚假申报纳税和故意偷逃税的业户，按法规从重处罚，并予以公开曝光；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任，从而促进住宿、餐饮和娱乐业税收征管走上规范化、法制化轨道。
5.进一步加快住宿、餐饮和娱乐业征管信息化建设，加强横向联系，实行分级管理。各地税务机关要创造条件，逐步加快把计算机运用到住宿、餐饮和娱乐业税收征收管理的各个环节，积极推广应用税控装置，不断加强住宿、餐饮和娱乐业税收征管和监督力度。用先进的“税眼”装置来防止偷、漏税行为。同时，保证系统内住宿、餐饮和娱乐业征管信息在各征管单位之间的相互沟通联系。加强各地同行交流，使各地一些行之有效的征管经验和做法得到相互交流、借鉴和运用。建立对住宿、餐饮和娱乐业纳税人按纳税信誉等级实行征管、巡查、稽查区别对待，重点营造良好的依法诚信纳税氛围。
（作者单位：宜春市审计局）