[摘要]公共危机管理包含动态过程和静态系统两个方面，影响公共危机应急管理效果的静态系统要素众多，各要素之间存在着复杂的逻辑关系，因而难以全面把握，通过运用控制论的分析方法将各种因素综合起来，可以概括出一个决定公共危机管理效果的综合绩效模型。通过该模型可以尽量全面、直观地显示各要素的作用。运用该模型可以对现有的公共危机管理系统加以分析，从而提出改进的对策。
[关键词]危机管理；静态；要素；绩效模型
[作者简介]苗兴壮，广州市社会科学院社会政策研究所研究员，副所长，广东 广州510410
[中图分类号] C93 [文献标识码] A [文章编号]1004-4434(2011)03-0065-05
公共危机管理是一个十分复杂的系统问题。对其进行研究必然会涉及很多方面和很多学科。从国内外的研究情况来看，所研究的具体内容相当庞杂。甚至给人眼花缭乱的感觉，不同学术背景的学者都可以从自己的认识出发，结合自身的学科优势，对公共危机管理的某个侧面或某一具体问题加以研究。虽然涉及的内容庞杂，但归纳起来可以发现。对公共危机管理的研究可以概括为两个方面：对公共危机管理的动态过程中的各个阶段的研究和对公共危机管理的静态系统构成要素研究。
一、公共危机管理的动态过程与静态要素
公共危机管理的动态过程可以根据不同的研究重点作不同的阶段划分，有时被划分得比较细，有时则划分得比较粗，如有三阶段、四阶段、五阶段及六阶段等划分方法。无论哪种划分方法，其共同之处是都以时间序列为基础，从前向后对公共危机管理的动态过程中的各个阶段加以分析。以四阶段划分法为例，可将公共危机管理过程分为减灾、预备、反应和恢复四个阶段。公共危机管理实施中的一些具体操作，如预案及计划的制订、危机信息的发布、应急决策、媒体管理、危机公关、应急场情景管理等内容，实际上都是整个危机管理动态过程中的某个侧面或片段。
公共危机管理动态过程中的每个阶段都需要以静态系统为基础。所谓“静态系统”是指危机管理系统中相对比较稳定、常设的部分，由各种静态要素构成，如危机管理的组织机构、人员等。公共危机管理中的静态系统与动态过程是同等重要的，也是不可分割的，静态系统为动态过程的运行提供了基础和保障，而动态过程则是控制危机事件的发生、发展和消除不良后果的直接手段。静态系统是为动态过程服务的，动态过程是否能高效率地发挥作用很大程度上取决于静态系统的建设是否科学、合理。用一个可能不很恰当的类比，如果说公共危机管理的静态系统相当于计算机的硬件系统，那么公共危机管理的动态过程则相当于计算机的软件系统。
从以往的研究情况来看，公共危机管理的动态过程的研究相对比较成熟，大多数研究论著都以公共危机管理的动态过程的时间序列为框架展开，对危机管理的风险评估、预案的制订、危机预警、应急决策、媒体管理等具体操作内容的研究都比较深入。相比之下，对危机管理的静态要素的研究则比较薄弱。造成这种情况的原因之一是以往国内外对危机管理的研究中，对企业危机管理的研究起步更早，积累的研究成果更多。相对于公共危机管理，企业危机管理涉及的静态系统的要素要简单得多，因此对企业危机管理的研究中不可避免地会忽视对静态系统的关注。而对公共危机管理则不同，相关的静态系统起到非常关键的作用，如果静态系统的建设不科学、不完善，那么再好的动态管理技术也将无济于事。
对公共危机管理系统静态要素加以分析，目的是将各种要素综合起来，概括出一个决定公共危机应急管理效果的综合绩效模型。这样一个综合模型是有意义的，因为影响公共危机应急管理效果的因素众多，而且各因素之间还存在着各种复杂的逻辑关系，难以全面把握。通过综合绩效模型，可以将各种因素综合起来，尽量全面、直观地显示各因素的作用，这无疑对深入分析公共危机应急管理系统有很大帮助。本文尝试运用控制论的分析方法将各种因素综合起来，概括出一个决定公共危机应急管理效果的综合绩效模型。
二、使用控制论分析方法的合理性说明
影响公共危机管理系统的静态要素甚多，要想把各类要素有机地统合起来，需要有一个合理的分析框架。公共危机管理系统具有高度的复杂性，而对于复杂系统的研究，上个世纪中期发展起来的现代系统论和控制论方法是比较有效的。正如控制论创始人之一的艾什比所说，“对于那些以复杂著称而其复杂性不容忽视的系统，控制论给出一种新的科学研究方法”，“研究复杂系统的种种方法里，控制论是数一数二的”。控制论事实上已经成为研究复杂系统组织的一个一般性原则，虽然控制论初创时期主要研究对象是生物系统、机械系统的控制和工程控制，如控制论的另一位创始人维纳把控制论定义为“关于在动物和机械中控制和通讯的科学”，但人们很快就发现控制论方法适合分析所有存在着信息和控制的系统，社会系统显然也是一个存在着信息和控制的复杂系统，可见控制论方法同样适合对社会系统加以研究，如维纳在他后来的著述中就对法律的社会控制机理进行了分析。
按照系统论和控制论的观点，社会系统是一个开放的存在着负反馈的闭环控制系统。坎农(W.B.Canno)提出了开放系统存在的“稳态(homeostasi)”的概念，并分析了生物稳态与社会稳态的关系。所谓稳态是指开放系统必须对环境的变化作出反应，同时系统内部也会经常出现扰动，系统通过内部调节机制来应对各种变化和扰动，实现系统的动态平衡，使其能够维持相对持久的平稳状态。而系统的调节机制实质就是通过负反馈实现的控制机制。社会系统的稳态是人们期望的社会常态，是通过社会系统内部的调节机制来实现的，而这种调节机制也就是社会系统内部的信息反馈和控制过程。公共危机应急管理的目标也就是通过控制的实施来维持和恢复社会系统的稳态，因而控制论的分析方法在公共危机应急管理系统的研究中是有效的。
三、公共危机应急管理系统的控制过程
从系统论和控制论角度分析。可以给公共危机一个新的定义：公共危机是由社会系统内部某些因素的变化引起的，或由外部输入的因素促发的系统稳态的突然丧失，其严重程度足以威胁社会系统的正常运行或社会系统本身结构的维持和延续，公共危机的应急管理过程就是获取有关信息并对系统实施控制的过程。控制的目标是以尽量低的成本使系统恢复稳定状态。所谓控制是指“为了‘改善’某个或某些对象的功能或发展，需要获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的，加于该对象上的作用”。危机管理的控制过程则是在危机发生后基于获得的有关信息，选择最恰当的措施，对危机事件本身及其造成的影响施加作用，使社会系统的正常功能得以恢复，保证社会的持续发展。
公共危机应急管理系统是由一些相对比较稳
定的要素构成的，这些要素包括危机管理的法律法规、组织机构、工作人员、各种装备和设施、储备的物资和预备资金等，这些相对比较稳定的构成要素就构成危机应急管理的静态系统。可见，危机应急管理的静态系统是对危机实施控制的基础，没有静态系统作为基础，就无从实施控制。而当某一特定危机出现后，危机应急管理系统采取控制行动的过程则成为危机管理的动态过程，这一过程一般包括危机预备、预警、危机决策、应急和事后恢复等几个阶段。静态系统为动态过程的展开提供了基础和保障，而动态过程则是控制公共危机的发生、发展和消除不良后果的具体行动。
根据危机事件的影响范围，所控制的系统(即控制目标系统)的范围有可能很小，如一个企业或其他组织；也可能很大，如一个国家或包括几个国家的地区。危机管理系统有时会包括在控制目标系统之内，如一个组织内部的突发事件可以由组织内部自身的应急系统来实施控制，影响到一个城市的突发事件可以由该城市的应急系统来实施控制。但当内部的应急系统不足以对危机实施有效控制的时候，必须借助外部的力量，由外部的应急系统实施控制，如一个企业发生严重火灾时，只能由企业外部的城市消防机构实施控制才能取得理想的应急效果。这时危机预警和应急管理系统处于控制目标系统的外部。但危机管理系统是处于目标系统的内部还是外部也有一定的相对性，例如，一个企业发生严重火灾如果不能得到及时的控制，可能会威胁到城市的其他部分，这时整个城市可以被看作是一个系统，发生火灾的企业和消防机构则都处于该系统内部。
对于给定的公共危机管理的直接责任范围(控制目标系统)，公共危机可以是内部原因造成的。即内生型危机；也可以是由直接责任范围以外因素造成的(如外部传人的流行病等)，即输入型危机。在某些情况下这两种情况可能不是截然分开的，某些外部输入的因素可能诱发内部危机的产生。内生的危机也可能由于外部因素的介入而发生质或量方面的显著改变。
对公共危机实施控制的前提是获得突发事件的信息，在采取控制措施的同时还要及时获得信息的反馈，以便随时根据反馈情况对控制措施加以调整。专门的危机管理系统无疑是实施控制的主体，主要的控制措施应该由该系统实施。但在很多情况下由于公共危机的影响范围比较大，只靠专门的危机应急管理系统采取行动的力量有限，必须动员公众给予支持，图1是公共危机管理的控制过程示意图，可以更直观地理解这个过程，当然这是一个高度简化的示意图。省略了很多相关要素和中间环节，实际过程要复杂很多，往往包括很多分层次、分级别的控制过程。
四、公共危机应急管理的综合绩效模型的建立
明确了公共危机管理的控制过程，就可以对影响危机管理效果的各种因素加以分析。从控制过程可以看出，公共危机管理包括了信息的获得(包括危机发生之前的信息搜集和控制实施过程中反馈的信息)和控制实施两个过程，危机应急管理的效果也就决定于这两个过程的情况。这两个过程的运作情况则受很多因素的影响和制约。而且各因素之间也存在着各种相互作用。这里我们将各种影响因素综合起来，用图2来表示公共危机应急管理的综合绩效模型。
在图2所示模型中，“规则的合理性”因素对危机应急管理绩效的影响是非常广泛的，任何系统的控制过程都是在一定的规则下进行的，无论是自然系统、机械系统、生物系统，还是社会系统，都是如此。自然系统的控制过程(即相对稳定状态的形成和维持过程)起作用的规则是各种自然规律，机械系统的控制规则是通过设计者依据物理学、化学等规律的设计来实现的，例如我们把空调设定在某个温度，当空气温度高于这个温度时，制冷压缩机就会自动启动，改变温度的设定，实际上就是在调整控制规则。生物系统的控制规则是在漫长的进化过程中逐步形成的，而社会系统对个体的人和群体的控制规则主要是通过法律法规来实现的。
对于法律的控制作用。控制论创始人之一的维纳曾经做过分析，但他对法律在社会控制过程中的作用的理解还不够透彻。还没有提出“控制规则”的概念。维纳认为“法律可以定义作对于通讯和通讯形式之一即语言的道德控制”，可见他没有将法律的规则性作用与控制实施的主体加以区分。实际上法律本身并不具有控制功能，它只是为控制的实施提供了规则，而具体的控制实施需要由作为控制主体的行动者和有关机构来完成，如执行法律的法院、监狱、警察机构等，如果没有这些行动机构，法律是无法得以实施，因为法律提供的只是控制的规则，遗憾的是控制论后来的许多研究者也没有对控制规则问题进行过深入的探讨。原因是他们把研究重点放在了数学模型的构建等定量研究方面。
公共危机应急管理系统的运行规则就是与之相关的各种法律法规，因为在法制社会里，一些行动都需要有法律依据。例如危机预警和应急管理的组织机构的设置需要有法律依据，包括机构的内部结构、职责和权利的分配、各种装备设施的配置等都需要有法律依据。机构的运作过程也离不开法律法规，如搜集有关危机预警和应急相关信息的职责和权力、发布预警信息的条件和范围、采取应急行动的条件和规模、对公众参与应急行动的动员和指导等也都需要有法律依据。同样法律法规对人的应对危机的素质(参与意愿和技能)的提高、对公众参与危机应急的形式、对与危机管理相关的资金和物资的储备等都应该有明确的规定。总之法律法规影响到公共危机预警和应急管理的各个方面和环节，法律法规是否合理，对公共危机管理的效果具有关键的作用。
公共危机管理的组织机构的运作情况是决定危机应急管理效果的重要因素，因为法律法规的实施需要由组织机构来完成，组织机构是系统实施控制的主体，是整个社会系统应对危机行动的中枢，担负着信息搜集、预警信息的发布，事先的预备和防范、危机应急行动的决策、控制行动的实施、消除危机的不良后果等多种职责。组织机构的运作情况受多种因素的制约。除了法律法规的合理性外，还受到机构内部组织结构的合理性、机构装备的水平、工作人员的素质等因素的制约。有关信息的充分和准确程度同样影响着机构的运作情况。充分、准确的信息可以保证机构的良好运作，而机构的良好运作又可以获得更加充分、准确的信息。这是一个互为因果的过程。信息的充分和准确可以保证机构的正确决策。而正确的决策可以使机构运作更加良好，这也是一个互为因果的过程。
作为控制实施过程的公共危机管理行动，其强度的大小决定了控制的效果，取得良好效果的前提就是尽可能加大控制的强度，这就需要在应急行动中提供充足的人力、物力和财力的支持。因而公众的支持是影响公共危机应急管理的效果的重要因素。尤其是大规模的公共危机，其影响范围一般都比较大，持续时间可能也比较长，虽然专门的应急管理机构是对危机实施控制的主体，但其
力量毕竟是有限的，只有得到公众的广泛支持。才能取得更好的危机管理效果。
作为静态系统构成要素的公众支持系统，不是指某项危机出现时公众采取的具体支持行动，而是指一些常设的部分，如为公众参与应急行动设置的各种渠道，志愿者组织及其他致力于公共危机应对的民间组织、企业、基金会等。另外社会舆论也属于公众支持的范围，专门的危机预警和应急机构需要与大众媒体建立良好的沟通渠道，引导媒体的报道。社会舆论的导向是否正确，对危机应急管理的效果也会有很大的影响。
在危机预警方面，公众可以为专门机构提供更加全面的信息，使其能够做出正确的预警和行动的决策；而在应急行动方面，公众可以提供人力、物力、财力等各方面的支持。公众支持系统的运作效果取决于两个方面，一方面是专门危机管理机构对公众参与预警和应急行动的引导和发动水平，正确的引导和发动可以使公众的参与更加有序。效果也会更好；另一方面是公众应对危机的素质，主要包括个体的参与意愿和参与技能。参与意愿是与机构的动员有关的。成功的动员可以提高公众的参与意愿，同时危机事件与自身的利益的相关程度越高，其参与意愿也就越高。公众的参与技能则主要取决于平时有关各类公共危机预警和应急的知识的学习、积累和训练。而相关知识的积累和技能的训练往往也需要专门机构的组织和引导，可见公共危机应急管理的专门机构和公众支持之间存在着非常密切的互动过程。
应急资金和物资的储备情况也是决定公共危机管理效果的重要因素之一。重大的公共危机的应急行动必然需要大量的物资和资金。充足的储备可以提高对突发事件实施控制的强度。由于对突发事件是否发生、何时发生和发生的规模难以做到精确的预测。因而事先做好物力财力的充分准备是提高危机应急管理效果的必要前提。资金和物资的储备虽然越充分越好，但由于受到政府和社会的物力和财力的限制，其数量不可能无限放大，而且数量过大也会造成不必要的浪费，所以具体储备数量应该根据对各类可能发生的公共危机事件发生的概率及规模的风险评估来确定。
将以上模型中的各种因素综合起来，可以将决定公共危机应急管理效果的因素归结为四个主要的方面。第一。法律法规广泛地影响着公共危机应急管理的各个方面和环节，从而影响到危机预警和应急的效果；第二，专门的组织机构是信息搜集、处理和实施控制的主体，是社会系统采取应急行动的指挥中枢，它的运行情况受多种因素的影响，同时直接影响到公共危机应急管理的效果；第三，公众支持是重大公共危机应急中不可缺少的力量，可以提高控制的实施力度，提高应急效果；第四，资金和物资的保障是取得良好的危机管理效果的必要条件。可见，在建立和完善公共危机应急管理系统时，应该同时重视这几个方面的建设，同时，对现有的公共危机管理系统是否能够在危机出现时高效地运行。也可以从这几个方面加以分析，做出判断，并提出改进的对策。
[责任编辑：陈梅云]