德国、西班牙社会保障制度考察报告
德国、西班牙社会保障制度考察报告 【 文献号 】99b122
原文出处】财政研究
原刊地名】京
原刊期号】 199806
原刊页号】 58，63
标题】 作 者 】财政部社会保险司考察团
作者简介】财政部社会保险司考察团 作者单位 , 财政部社会保障司 【 正 文】
、两国社会保障制度的基本概况
德国和西班牙均属于欧盟成员国 , 其社会保障制度都采取现收现付制的管理模 式 , 但由于两国的社会经济状况和历史背景不同 ,其社会保障水平、保障范围、筹
资方 式和管理体制等各有不同的特征。
，德国社会保障制度。
德国社会保障制度建立于 19世纪 80年代。一个多世纪以来 ,德国的社会保障
制度 不仅使得这个专制国家得到了稳定 , 而且经历了两次军事失败、两次通货膨胀 和经济 危机的考验。
1990年德国统一后 ,保障居民由统一前的 6500万人, 增加到
8100万人, 德国的社会保障支出急剧增加 ,1992 年与 1990 年比较增长了 35%。德
国为东部的经济再 造, 特别是社会的稳定付出了巨额的费用。目前德国的社会保障 支出已达到 11000亿马 克,占国民生产总值的 1/3, 其中社会保险基金支出约为
8300亿马克, 其余部分由政府 财政预算拨付。
德国社会保障制度的主要内容。
养老保险 , 由法定养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险组成。法定养 老 保险具有强制性 , 其费率根据情况一年一定 ,1994-1997 年费率分别为 19.2%、 18.6%、 19.2%和 20.2%。1996年养老金支出约 4000亿马克,约占国内生产总值的 12%。德国法定 养老保险分为职员保险和工人保险 , 海员、铁路、矿业等行业的养 老保险相对独立。
失业保险和失业补助 , 德国法律规定凡有正当职业者都必须参加失业保险。目 前 , 失业保险收费率为 6.5%,参加失业保险的雇员一旦失业即可领取失业金 ,失业
金最 高额为失业前工资收入的 67%，单身 60%， , 一般失业者最多可领取失业金一
年至一年 半,年老的失业者最长可以领取二年零八个月。领取失业金期满后 , 如果 继续失业将 改为申请失业补助 , 失业补助金为工资收入的 57%，单身 53%，。
医疗保险 ,分为法定医疗保险和私人医疗保险 , 几乎所有的社会成员都参加医疗 保险,其中 88.5%的人参加了法定医疗保险 ,9%的人参加了私人医疗保险。
1996年保
险 费率 13.6%。投保人可以享受医疗补助、生育补助、丧葬费及疾病预防等福利
待遇。1 996 年德国法定医疗费总支出达到 2699亿马克。
护理保险 ,护理的需求是根据人口老龄化的加剧而增加的 , 护理保险附加于医疗 保险之中 ,费率为 1.7%,一般情况下护理病人一个月需要费用 4000-6000 马克, 而护 理 保险金只提供一定的份额 , 最高限额为 2800 马克, 其余费用由被护理人自己负 担。19 96 年护理保险费开支 270亿马克。
事故保险 ,由雇主负责缴纳 , 法定工伤保险只对投保者职业劳动期间和上下班路
上发生的意外以及职业病负保险义务 , 费率一般为雇员工资的 2.15%,支付范围
包括 , 必要的工伤治疗费用、帮助投保者重新恢复就业能力的职业补助、投保人丧 失劳动能 力期间的工资替代补偿、投保人较长时间工作能力降低的伤残金以及在 投保人死亡情 况下的抚恤金和遗属养老金。
1996 年事故保险的支出达 250 亿马 克。
对战争牺牲者的抚恤 , 抚恤的任务是使工作中做出特殊贡献而遭受损失的受害 者 重新进入职业和社会生活 , 保证他们的健康和给予资金资助。
社会救济 ,当公民陷入困境 , 仍保险和抚恤得到的资金不足以维持生计时 , 由政 府提供的救济补助 ,是人们寻求社会帮助的最后一道“安全网”。
1997年, 德国一 个 有两个孩子的家庭每月可以得到 2811 马克的社会救济 , 其中儿童津补 600 马 克。
此外,德国的公务员是终身制的 ,实行退休制度 ,养老金由政府财政预算拨付。
养老金以退休者的工龄和退休时的工资为基础计发 , 最高不超过最后一个月工资的
75 %。
德国社会保障管理体制。
德国的社会保障事业主要不是由政府 , 而是由社会承担。政府和慈善机构负责 的 各种补贴和社会救济只占总开支的 1/3,2/3 的开支由具有法人地位的各种社会 保险管 理机构承担 , 是一种社会自治形式。每个保险管理机构都必须成立一个代表 大会和一 个理事会作为自治管理的机关 , 一般来说自治管理机关由投保人和雇主各 推选半数代 表组成, 社会保障的自治管理机关每 6 年进行一次新的选举。政府在社 会保障方面放弃 直接干预的做法 ,只是制定大的原则 , 创造良好的环境 , 并在不违背
社会自治”的
前提下,推动社会各方协调行动。这样做的好处是国家既不大包大揽 , 主要矛盾 仍政 府转移到社会团体 , 同时国家又通过立法、司法、协调等方式把握社会政策导 向。
德国设有以下社会保障管理机构 , 联邦职员保险局、 23个州保险局、海员保险
局 、联邦铁路保险局、联邦矿业保险局负责法定养老保险方面的事务 , 联邦劳动局 负责 失业保险方面的事务 , 分布于全国各地的 600个医疗保险公司负责管理法定医
疗保险方 面的事务,35 个工商职业合作社、 20个农业职业合作社和 54 个官方事故 保险机构负责 管理工伤保险方面的事务 , 抚恤局负责社会抚恤 , 地方社会局负责社 会救济。德国的 养老保险、失业保险和医疗保险资金统一由医疗保险机构征收 , 然 后按征收的数额划 拨给各保险机构 , 以减少企业麻烦和管理费开支。
财政部门在社会保障制度中的地位和作用。
(1) 提供社会保险方面的资金支持。国家财政在社会保障制度中起着十分重要 的作 用。一般情况下 , 国家财政负责失业补助、社会救济、公务员生活保障、提供 儿童津 贴和教育费用等开支 ,同时,对社会保险基金进行必要的补助 ,如按照 1992
年制定的 《联邦保险金补贴法》的规定 , 养老保险基金的 20%要由政府财政提供补
贴。
1997 年财 政用于社会保障方面的开支约占整个社会保障支出的 25%。
(2) 采取灵活的财政和税收政策促进社会保障制度的良性发展。如 , 德国目前处 于 社会和经济变革时期 , 目前的市场全球化和生产国际化对德国提出了新的挑战 国家 为了改善就业状况 , 解决长期失业者就业 ,向企业提供工资性成本补贴 ,即先让
失业
者进入企业就业 ,在规定的 1年试用期内由国家支付其基本工资 , 平均每人每年
4600马 克,为此,1997 年联邦政府将支付 30亿马克,解决 18万人的就业问题。再
如,政府为 了鼓励开展补充保险 ,对企业缴纳的补充养老保险费实行免税政策 , 等 等。
(3) 参与社会保障政策的制定。如 :德国养老保险采用现收现付制 , 全国实行统
的收费比例 , 养老保险金的缴费比率一年一定。费率的制定首先要经各个保险公 司根 据支付水平、收入情况、财政补贴情况以及保险金的储备情况进行测算 , 然后 提交由 财政部和劳工部专家组成的联合委员会审定后方可执行。
二，西班牙社会保障制度。
西班牙社会保障制度的主要内容。
生活保证金 ,其种类主要有 ,(1) 退休金。
65岁以上的退休者如需赡养家庭 ,每年
最低可领取 80 万比塞塔的退休金 ,如提前退休或无家庭负担者 ,退休金将酌情减少 ,
但年领取一般仌可达到 70万比塞塔。对于仍未工作过的老人 , 政府发给够其维持生 活 的补助金。
(2) 残废补助金 , 因工伤完全丧失劳动能力的劳动者 , 一般情况下每年 可领 取80万比塞塔的残废补助金 ,最高限额为 121万比塞塔。
(3) 孤寡补助金 ,孤
寡老人每 年可得补助金额 69万比塞塔。
(4) 孤儿补助金,每年给监护人 20万比塞
塔。生活保证金 由国家承担 35%,其余由企业和雇员分担 , 但雇员所承担的比例约 占 10%左右,费用每 月从工资中扣除。西班牙目前有 3921万人口, 其中有 680多万
人领取生活保证金 , 占总 人口的 17%。
医疗卫生服务 , 目前,西班牙医疗保障的受益者已达 3600多万人, 约占全国总人 口的 90%以上。西班牙的公共医疗服务体系和私人医疗服务体系共存 , 由患者自由 选择
医疗服务单位。在公共医疗服务体系中 ,大部分医疗服务都是免费的 , 诊疗费、 住院 费和手术费可以享受免费服务 , 有工作的人要负担药品费用的 40%,退休人员
的药品费 仍可享受免费照顾。而在私人服务体系中 ,则需要患者自负费用 , 或是通 过买医疗保 险而取得医疗服务。一般来说 , 医疗费用的 85%来自政府财政支出 ,15%
来自公民交纳 的保险费。
失业保险和失业补助 , 西班牙失业保险覆盖范围为工业和服务业的雇员、铁路 雇 员、矿工、海员等 , 自我雇佣人员、临时工未纳入失业保险覆盖范围。西班牙失 业保 险的缴费率在不断进行调整 ,1991 年为 3.1%,1992 年和 1993 年为 7.3%,1994
年至今为 7.8%, 其中个人缴费率 1991-1993 年均为 1.1%,1994 年起为 1.6%, 失业保 险金的支付标 准, 前 6 个月按最近 6 个月投保收入的 70%支付,6 个月以后按 60%支
付, 最多领取期限为 2 年。失业补助是西班牙政府对领取失业金期满的劳动者以及 未包括在失业保险范围之 内的人员提供的一种失业援助 , 其支付标准为平均工资标 准的 75%。一般情况下领取失 业补助的期限为 6-18 个月, 但年龄较大的失业者领 取失业补助的期限可适当延长 ,45 岁以上的最长为 24个月,52 岁以上的最长为 30
个月。
为了促进就业 , 西班牙政府还规定企业要缴纳 0.7%的培训费 , 其中,0.35%留在企 业用于在岗培训 ,0.35%交劳动就业部门用于失业人员职业培训。同时 , 对实行培训 的 企业实行减免税收的优惠政策 , 以鼓励企业重视在岗人员提高业务素质。
社会服务 ,西班牙的社会服务主要是面向老年人和残疾人的服务 , 通过各种福利
中心和养老院完成社会服务的任务。
此外, 国家公务员的社会保障制度是相对独立的 , 只要为国家服务 15 年以上,就 可享受在职工资的 90%的退休金 , 其待遇水平高于全国退休金的平均水平。国家财 政部 统一管理公务员的社会保障事务。
社会保障管理体制。
1978年颁布的《宪法》规定 , 将社会保障管理任务集中于劳动和社会保障局、 国 家卫生局、国家移民和社会服务局 , 以及海员社会事务局 4 个单位。
1996 年人 民党上台 执政后, 将原来的劳动和社会保障局、国家移民和社会服务局合并为一个 部, 即劳动 与社会事务部 , 综合管理社会保障、就业培训、劳动保护、移民等多种 事务。该部下 设三个相对独立的机构 , 一是国家移民和社会服务局负责管理移民和 社会服务方面的 事务, 二是社会保障局负责生活保证金等社会保障方面的事务 是就业局负责失业 保险方面的事务 ,就业局下设有全国就业协会 , 主要是具体负责 进行失业登记、安排 就业和进行失业补助。医疗服务由国家卫生局提供。此外 , 还 有 32 个企业工伤联合会 负责工伤保险 , 若干个私人企业家协会负责一些临时性保 险。
70年代西班牙社会保障管理权主要集中在中央政府 ,近十几年来 ,政府对社会保
障管理体制进行了一系列的改革 , 逐步下放了管理权限。目前中央和地方政府在社
会 保障方面的管理分工是 : 养老金实行中央高度集中管理 , 中央制定政策、负责养 老金 的收缴、发放 , 地方社会保障局主要负责提供信息及业务咨询 , 医疗保险和卫 生医疗 服务的管理权已部分下放地方管理 , 社会服务的管理权限大部分下放了 , 由 地方社会
服务局管理。
社会保障预算。
西班牙社会保障预算包括 , 生活保证金、医疗服务、社会服务、就业培训与补 助 , 以及企业联合会自办的工伤保险和各种临时性保险。仍预算编制程序上看 ,西
班牙 的社会保障预算与国家政府财政预算是相对独立的 , 但社会保障预算的编制必 须以国 家财政部每年 5 月份制定的宏观经济政策为依据 , 社会保障部门要严格按照 财政部门制 定的国民经济增长水平、通货膨胀率等经济指标提出社会保障预算草 案,每年 10月1日 众议院要对国家财政预算和社会保障预算进行讨论 ,之后交参议
院审定,于 12月 31日 前发布实施。
为了推动经济增长和就业 ,保证西班牙经济环境的稳定 ,自80年代初以来 ,西班
牙政府十分注重改善社会福利制度 , 一度使社会开支迅速增长 , 仍 1981-1996 年这
15年 中,社会保障支出已由 2.1 万亿比塞塔 ,增加到 11.5 万亿比塞塔 ,增长了 5倍
多,占国 内生产总值的比重也由 1981年的 11.4%,增加到 15.9%。
西班牙社会保障的资金来源主要来自三个方面 , 即社会缴纳的保险金、政府预 算 拨款和其他收入。
70 年代初西班牙社会保障资金主要依赖企业和个人缴纳保险 金,占 社会保障资金的 90%以上, 政府预算所占比重很少。
80年代以后 , 政府增加了 预算补助 ,1996 年社会保障总收入中 ,社会保险金 7.3 万亿比塞塔 ,占总收入的比
重已降到 62% ,政府预算拨款 3.46 万亿比塞塔 ,占社会保障资金的比重上升到 30%,
政府预算拨款中
有 90%用于医疗服务开支。目前 , 西班牙政府在社会保障方面的开支占国家预算 总支出 的 50%以上。
从社会保障预算支出的部门分配情况来看 , 国家社会保障局占 62.24%,国家卫生
局占 29.35%，其资金的 91.88%来自于国家的补贴收入 ,, 国家移民与社会服务局占
3. 54%, 海员社会事务局占 1.43%,工伤及职业疾病社会保险局占 4.5%。
、两国社会保障制度改革
德国开始实施了近一二十年来最大规模的经济稳定与增长计划 , 希望通过这个 计 划到 2000 年时大幅度削减财政赤字 , 其主要目的是削减社会福利费 , 给经济增长 和就 业注入新的活力。目前德国各种社会保险费率已超过 42%,政府提出要在两年
半的时间 把费率降到 40%以下。其主要内容包括 :
推迟退休年龄 ,男子由 63岁逐步提高到 65岁,女子由 60岁逐步提高到 63
岁。
减少失业救济金 , 缩短老年雇员可领取 32个月失业补助金的时间。
削减医疗补助 ,将法定医疗保险的费率降低 0.4 个百分点。
适当降低养老金的替代率 ,计划 10年内将养老金的替代率由 70%降低到 64%,
等 等。
西班牙从 1994 年开始提出了新的社会保障制度改革方案 , 又称《托雷多协定》 ,
以下简称《协定》 ,, 此协定有效期至 2000 年。其主要措施包括 :
实现资金来源的分离 , 即社会保险金应满足税赋性的福利需要 , 为此需要采取 有效措施 ,保证社会保险体系资金的平衡 , 国家预算拨款应满足非税赋性的福利需 要 , 如卫生、社会福利和家庭福利方面的开支 ,为此需要财政政策作出调整。
建立储备金。社会保障体系需要建立储备以减轻经济周期的影响 , 为此,繁荣 时期的预算结余应建立平衡基金 , 以应付经济循环低潮期。
调整收入计算基数 , 拉长平均收入的计算期限 , 即仍过去的 5 年提高到 10 年, 以 尽可能地接近实际工资 , 克服保险金给付中的高福利色彩 , 适当降低给付水准。
但政 府的调整将是逐步进行的 , 以避免西班牙企业竞争力的负面影响 ,维持和增加
就业。
严格保险金的给付条件 ,首先是将社会保险金的最低交纳年限逐步增加到 15
年 , 其次是灵活掌握退休年限 ,雇员可在 65岁以后自行决定是否退休 ,这样可以在
定 程度上缩短劳动者的退休期限 , 也可以在一定时期内增加缴费者的比重 , 以此 来增加 保险金的收入 , 仍而缓解社会保障制度的资金供求矛盾。
通过加强对社会保险基金的集中管理 ,以提高工作效率。
加强对特殊人群的社会支持。如 , 逐步扩大孤儿领取救济金的年限 , 增加丧偶 者的救济金 , 提高生育率等。
建立社会保障补充性体系秩序 ,在政策上鼓励并推动建立补充性保险。
三、几点启示
，社会保障水平要适度 , 要与国家的经济发展水平相适应。一个国家的社
会 保障制度是与其经济状况密切相关的 , 一般情况下当国民经济发展态势较好的时 候, 福利制度也就“水涨船高” , 政府为公民创造了一个较为宽松的生活环境。但 是,保 障水平上去了就难以降下来 , 而经济总是处于一个起伏升降的周期循环之中 当经济 危机到来之际 , 就会对其产生十分不利的影响。欧洲国家的福利社会模式发 展至今 ,
走过了繁荣辉煌的里程 ,但近几十年来 ,由于社会经济发生了很大变化 ,国际形
势的 剧变, 经济环境恶化和科学技术的发展 , 使得西方福利社会的根基发生了动摇 ,
高福 利的社会保障制度已难以为继。德国和西班牙是经济发达或中等发达国家 , 尚 且为迅 速增长的社会福利所困扰 ,对于处于社会主义初级阶段的中国来说 , 就更应
该注意不 能超越我国的基本国情 ,社会保障水平一定要适度 ,不宜太低 , 太低起不到 保障的作 用,也不宜过高 ,过高容易产生依赖思想 ,不利于推动经济的健康发展。
二，明确政府在社会保障制度中的责任。政府在经济和社会发展中起着十分 重 要的作用 , 一方面政府所制定的政策要遵循市场经济的发展规律 , 另一方面政府 也要 通过强有力的政策手段对市场经济和社会发展起有效的推动作用。德国和西 班牙两国 政府在管理社会保障事务中起着不同的作用 , 但是政府无论是采取何种方 式参与管理 , 都对社会保障制度担负着重要的责任 , 我们仍中也得到了一些启示。
是建立法律 基础。两国社会保障制度的建立是以法律为基础的 , 任何一项政策的 出台都伴随着一 个新的法律制度的诞生。在我国社会保障方面的立法还相对滞后 急需建立完善的法 律基础。二是政府灵活地运用财政税收政策 , 引导社会保障事业 的健康发展。如 ,通 过调整产业政策 , 达到劳动力资源的合理配置 ,通过对社会保险
费率的调整 , 仍宏观 上控制保障水平 , 通过减免税收或直接提供资金支持 ,解决再就
业问题等等。三是中 央政府应注重宏观管理和监督 , 协调好地区间社会保障水平的 差异。德国侧重民主自 治, 把更多的社会保障管理责任转移给社会承担 , 而对其运 行实行严格的监督 ,但法 律还规定统一的基本保险制度要保证地区间的平衡 , 通过 成立养老保险联合会 , 组织
养老保险金的财政平衡。西班牙更侧重于政府直接参与管理 ,但仍 70年代以后
也在逐 步下放管理权限。因此 , 我们认为 , 中央政府应更多地担负起对社会保障制 度运行的 监督作用。同时 , 由于我国存在着东西部经济发展水平上的差异 , 保障水 平也很不平 衡, 因此, 中央政府应该通过转移支付手段在协调这种不平衡方面做出 努力。四是提 供更高质量的技术服务。政府支持建立信息网络 , 及时了解整个制度 的运行情况 , 同 时为企业和个人提供更清晰、高效、准确的服务。
三，简化管理机构 , 理顺管理体制。一个好的管理体制可以使社会保障制度 运 行通畅 , 减少扯皮和浪费。德国在确定社会保障管理体制过程中 , 实行政、事分
开的 管理原则 , 基本养老保险、失业保险和医疗保险的政策制定分别由社会保障 局、就业 局和卫生局负责 , 而基金的收缴工作则由设立最早、服务网络最广泛的医 疗保险公司 负责, 医疗保险公司一般在收到资金后的当天即分转各保险公司。德国 保险公司的管 理费一般只占整个预算的 1.5%, 其中包括公司退休职工的退休金、 在职职工的工资 , 以及各种管理费用。而在我国 , 目前社会保险还处于分散管理的 局面, 且随着农村养 老保险、机关事业单位养老保险规模的不断扩大 ,这种分散局
面将进一步加剧 , 造成 各个系统、各个险种分别征收和管理的被动局面。如不理顺 管理体制 ,一方面使机构 重叠, 另一方面企业也难以应付如此多的管理部门。
，四，建立社会保障预算 , 加强对社会保障资金的管理。两国政府在社会保障 预 算的制定上是相对独立于国家政府预算的 , 但却通过建立社会保障预算仍宏观上 控制
保障的总体水平 , 保证其与经济发展水平相适应。在我国由于实行较为分散的 管理体 制, 政府的各项社会保障支出很难集中地反映出来 , 无法体现政府在这方面 所做出的 努力。同时 ,由于管理的分散性 , 也使基金的使用效益受到破坏。因此 ,有
必要尽快 建立社会保障预算 ,将各项社会保障基金纳入财政专户 , 实行收、支两条 线的管理办 法, 以保证基金的安全可靠。
，五，鼓励和支持建立多层次的社会保障制度。目前 , 在世界许多国家基本养
老 保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的多层次的养老保险体系正在 逐步形 成。德国企业补充保险和个人储蓄性保险是按照自愿原则设计的 , 补充保险 由企业负 责支付, 有 90%的大企业都为员工建立了补充养老保险。我国受经济发展
水平低的限制 , 国家更不可能包揽过多 , 应充分发挥企业和个人参与保险的积极
性。
责任编辑】吴雪
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