摘要：从公共行政范式的变迁的过程中。至少可以发现公共行政范式经历了一个相当大的变化。公共行政已经越来越接近它本来的面目。但是从政府的组织结构的构建及其改革来看。依然还没有摆脱传统的官僚制的组织结构的缺陷，政府的组织结构总体上还是按照官僚制的理论来进行设计和建立的。公共行政或者公共管理就是为公共而进行的行政或管理。那么公共行政或公共管理就必然要考虑两方面：公共性与行政性或管理性。也就是说公共行政或公共管理不可避免地涉及公平与效率的问题。其实在人类的公共行政实践过程中无法回避价值软实力的影响作用，价值也必然会在公共行政的各个方面体现出来。对于政府结构的构建来说也必然如此。
关键词：范式变迁；反思；政府结构；构建
中图分类号：D623 文献标识码：A 文章编号：1004—0544(2010)01—0087—04
正如美国著名行政学家、政治学家和政治经济学家文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中所指出的“如果根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果损害了人类的福利。我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症。”因此无论什么公共行政理论必须要经得起实践的检验。那就是根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果不能损害人类的福利、不能有害于公共行政的实践。否则。这样的公共行政理论就面临着危机，需要完善。诚如毛寿龙教授在《美国公共行政的思想危机》译文前言中所说：“要使公共行政学的知识有利于而不是有害于公共行政的实践。我们就有必要重新思考公共行政研究的思想基础，重新反思传统公共行政理论所内含的范式的不足。并提出替代的方案”。实践是检验真理的唯一标准，政府结构也必须要根据实践的要求、需要做出相应的调整。公共行政范式的变迁为我们重新思考政府结构的构建。提供了一个新的思路。
一、公共行政范式的变迁
尼古拉斯·亨利提出的公共行政范式发展五阶段理论。代表了当今公共行政学界运用范式理论梳理公共行政学理论发展脉络的基本模式。他在《公共行政与公共事务》一书中认为“经过范式的五次重叠演替，公共行政已经发展成为一个学科领域”：范式1：政治与行政的二分法，强调公共行政应该以政府的官僚体制为中心；范式2：公共行政原则，认为公共行政原则可以在任何公共行政背景里起作用；范式3：作为政治学的公共行政；范式4：作为管理学公共行政：范式5：作为公共行政的公共行政。
这一划分无疑对人们认识公共行政有很大的启示与帮助，可是这一划分似乎忽略或弱化了公共行政实践和人的作用。因为公共行政理论毕竟来源于特定的具体的实践，同时人是公共行政实践的主体。公共行政实践必然要通过人来实现。丁煌老师在《西方公共行政管理理论精要》一书中早就指出：“在公共行政学一百多年的发展历程中，有时，人们往往只是倾向于从单一的视角看待公共行政，进而只是从单一的研究途径认识公共行政，他们要么因过于强调效率而忽略政治代表性和宪政性正当法律程序的价值。进而忽视公共行政研究的政治途径和法律途径，要么因只是关注公正性而过于追求政治代表性和宪政性正当法律程序等价值。进而忽视公共行政的效率价值和公共行政研究的管理途径。”所有这些或许都与人们一定的实践有关。因为人们的实践是丰富多彩的、无穷尽的，同时人们的实践必然受制于当时的历史发展水平，这也是人们无法超越的。因此我们可以尝试从实践的角度来进一步认识公共行政的范式的变迁问题。从实践的角度来对公共行政理论范式作一梳理，或许更有利于我们正确理解公共行政。
按照实践这一标准，可以把公共行政的范式的变迁划分为传统公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论或者传统公共行政理论、新公共服务理论。在这里之所以可以把新公共管理理论并入到传统公共行政理论中，是因为二者都注重公共行政的效率。追求公共行政效率问题，只不过它们所关注的手段、方式等有所不同而已。这与它们所处的发展阶段所拥有的技术、知识、条件等实践环境有关。
传统的公共行政学理论是适应工业时代发展的需要而发展起来的，与西方工业社会的政府管理相适应的，是针对当时存在的政党分肥制、政治恩赐而出现的政府效率低下、腐败泛滥、公平缺失等逐渐发展起来的。在当时，对完善政府和社会发展具有不可磨灭的重大的作用。在一定历史时期，它实现了它应有的价值与作用。但它抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，忽视公共服务的多样化公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费，它过分地专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，政府成为公共产品的惟一提供者。这样随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，这种理论及模式就显得越来越不适应。随着社会和科学技术的发展，在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代，中央集权的传统官僚制已变得机构臃肿、浪费严重、效率低下，有损公平。已不能适应时代实践的要求与需要。
于是自20世纪80年代中后期以来。在西方政府改革和管理实践的推动下，公共行政学界出现了新公共管理理论“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代来临密切相关。与传统模式相比，新公共管理理论无疑更加具有现实性和生机。其所具有的特征可归纳为一种战略方法；管理而非行政；关注结果；改善的财政管理：人员调配的弹性；组织的弹性；转向更激烈的竞争；新合同主义；对私营部门管理实践方式的重视；与政治官员关系的转变；与公众直接的责任关系；购买者与提供者的分离；重新检视政府的所作所为。
尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开，但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。
“新公共管理”有其新颖、合理之处。它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说，它是当代西方政府改革实践在理论上的总结，反过来成为政府改革实践的指导思想。但是新公共管理理论依然存在着许多局限性。这主要与人们的现实实践有关，人们的实践总共是丰富多彩的，不断深入的。因此随着人们实践的不断深入与社会的不断发展，新公共行政理论表现出其一定的不适应性。
这样以美国公共行政学家登哈特为首的一批公共行政学家在分析以往理论和现实实践基础上。提出了一种新的公共行政理论——新公共服务理论。该理论是一种“以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为
目标，重视社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理的模式，这种模式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。”其理论的基本观点主要有：(1)政府的职能是服务，而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；(4)为公民服务，而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人，而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。这是实践发展的需要，是人类公共行政发展适应时代实践的需要。在当代尊重人权，特别是公民权和公共利益已居于首要的位置。各类公共组织行政权力的行使必须建立在充分尊重和维护公民权利与公共利益的基础上，而不能侵犯、损害公民权利与公共利益。其实这是人的全面发展的需要，社会的发展、政府的发展正是为了满足人的权利要求与利益的，怎能反过来侵害公民权利与公共利益呢?
二、公共行政范式变迁的启示
公共行政的实践是公共行政理论的基础、源泉。公共行政理论绝不能脱离公共行政的实践而凭空产生。因为无论何人认识什么事物，除了同那个事物接触，即生活于、实践于那个事物的环境中，是没有法子解决的。公共行政是非常复杂，几乎涉及人类事务的各个领域。也许正是公共行政的复杂性，使得公共行政的实践更加复杂，更加丰富多彩，进而使得人们难以全面、准确的把握公共行政的本质。这也正是我们所要努力去做的。任何组织安排都会产生有限范围的所希望的结果。每个组织安排都有局限性。如果这些局限性占上风，那么制度缺陷和失败就会显现出来。诚如登哈特所言：“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观都可能粉墨登场。”因此要想使公共行政的知识不能损害公共行政的实践、不能有害于人类的福利，那么就必须把对公共行政的认识基于特定的公共行政的实践，在某一特定的公共行政的实践中，可能我们所要强调的东西或者所关心的关键点会有所不同；否则某一公共行政知识就有可能会有损于公共行政的实践。其实对于公共行政来说，自从它产生之日起就与实践紧密联系在一起，而实践又是与人的价值分不开的。因此，公共行政必然体现相应的行政价值。从公共行政范式的变迁中可以发现公共行政或公共管理必然要考虑两方面问题：公共性与行政性或管理性，这即是它自身的内生价值。公共行政的之所以产生、发展正是由于它的本质或内生价值：公平与效率的实现与维护。如果在公共行政在发展的过程中过分强调某一方面公共行政的内生价值而忽略了另一方面，贝Ⅱ必然会出现相应的问题。从公共行政范式的变迁中，我们可以发现正是由于公共行政在发展的过程中过分强调了某一方面公共行政的内生价值而忽略了另一方面，从而导致出现了相应的问题。在实践中可能会由于需要而会有所强调或倾向于某一方面。但不能因此而置另一方面而不顾。具体到政府结构构建来说，也应是如此。
三、政府结构的构想
从公共行政范式的变迁的过程中，至少可以发现公共行政范式经历了一个相当大的变化，公共行政已经越来越接近它本来的面目。但是从政府的组织结构的构建及其改革来看。依然还没有摆脱传统的官僚制的组织结构的缺陷。政府的组织结构总体上还是按照官僚制的理论来进行设计和建立的。韦伯的官僚制组织结构有它历史的必然合理性，为当时的社会与政府的发展做出了巨大的贡献。然而，社会在发展，时代在变化，特别是在现在全球化的时代。韦伯的官僚制组织结构已经无法适应时代实践发展的要求，在当时看来是官僚制组织结构的优势的地方。现在看来也虽然有一定的合理性，但是却不可避免地暴露出巨大的弊端、缺陷。它过分地统一强调了工具理性。人为地割裂了公共行政本质价值——效率与公平、内容与形式的辩证关系，自然会出现诸多问题。公共行政或者公共管理就是为公共而进行的行政或管理，那么公共行政或公共管理就必然要考虑两方面：公共性与行政性或管理性。也就是说公共行政或公共管理不可避免地涉及公平与效率的问题，公平与效率的问题一直是公共管理所争论不休的问题。其实不管从哪一个角度。政治的、法律的还是管理的等其他方面，公共管理都会涉及到两个方面即公平与效率。在理论上，似乎公共管理要达到公平与效率的平衡。但是公平和效率是矛盾的统一，在实际生活中，不可能完全做到公平和效率的兼顾。在具体的实践中，效率与公平表现出一定的张力，有时公平会凸显一些，有时效率会凸显一些，而有时公平与效率则要体现出相对的平衡，两者都要兼顾。美国著名经济学家阿瑟·奥肯在其《平等与效率一一重大的抉择》(1988)一书中指出两者之间在某种程度上存在着一定的此消彼长(trade—off)的关系，他指出，“平等与经济效率两者冲突是不可避免的”、“如果平等与效率受到同等对待，分不出孰高孰低，在两者发生冲突时，就必须寻求调和。在有些时候，为了效率就要放弃一些平等，另一些时候，为了平等必须牺牲一些效率”。从辩证唯物主义观来看，任何事物都是形式和内容的统一。这一马克思主义哲学论断揭示了事物的内在要素同这些要素的结构或表现方式之间的关系是辩证统一的关系。形式与内容是对立统一的。形式与内容的辩证关系及其矛盾运动的原理，对于实践活动具有重要指导意义。只有形式与内容统一，即相适应，方能促进内容的发展，为此就要自觉地创造新形式和适当利用旧形式去为内容服务，使新内容与完美的形式结合统一起来。由于内容决定形式。是矛盾的主要方面，所以在实践中要特别注意事物的内容。反对片面地追求形式而忽视内容的形式主义。由于形式对内容有巨大的反作用，在实践中又要重视形式。要善于及时改变已经过时、陈旧的形式，创造新颖、完美的形式或利用旧形式，达到形式与内容的统一，以促进事物的发展。形式要和内容相统一，任何一方的偏离都会导致事物的不完善而出现问题。然而在公共行政的发展过程中却恰恰违背了这一规律，官僚制组织结构仅仅注重了工具理性一效率，并且是过分强调了效率。使内容与形式根本不能统一，这就不可避免地导致出现诸多的问题。
公共行政的实践已经发生了相当的变化，公共行政的组织结构已经远远落后于其实践内容的要求，不能适应、满足公共行政发展了，这可以从公共行政范式的变迁当中清楚的了解到。现在的公共行政实践强调尊重人权，特别是公民权和公共利益已居于首要的位置，各类公共组织行政权力的行使必须建立在充分尊重和维护公民权利与公共利益的基础上，而不能侵犯、损害公民权利与公共利益。新公共服务主张政府的作用是服务而不是掌舵。作为一类公共组织，其使命必然就是为组织
外的大众服务而存在的。公共服务体现了公共行政内生价值：公平与效率相对统一。
这就是公共管理的复杂性，其实是由公共行政的实践、本质所决定的。
既然公共行政的实践中必然存在这公平与效率的张力，官僚制的组织结构已经不能适应公共行政本质价值的要求。根据内容与形式的统一规律，那么就有必要对现在的政府组织结构进行重构，使其适应时代的需要。充分发挥政府的作用。怎么来重新构建政府的组织结构呢?
有研究者在总结政府结构模式的研究过程中认为，对于政府结构的研究存在着缺陷与不足：一方面，对政府结构模式研究的视角不够新颖，往往是局限于政府制度的历史比较研究上，而这种比较常常陷入了整个政治系统的比较罗列。另一方面是理论同现实相结合的能力不强，一些理论往往落后于现实的发展需要。从这两方面入手研究，将会有新的发展。这无疑对于我们重建政府的结构提供了有益的思路。政府结构的重建必须跳出传统的束缚，解放思想，以一种全新的思路来构建适合公共行政实践发展的政府结构。从以上论述中我们已经知道公共行政无非就总要处理公平与效率的问题。这两个问题总是存在着一定的张力的，这也是由公共行政的本质所决定的。因此，我们不妨从公平与效率这一价值的视角来设想政府结构的构建问题，以使其达到与实践的统一，内容与形式的统一。既然公平与效率之间不可避免的存在着张力，在实践中也不可能达到二者之间完全的统一。可以设想按照在实践中二者之间的张力关系来组建政府组织结构。其实在人类的公共行政实践过程中无法回避价值的影响作用，价值也必然会在公共行政的各个方面体现出来。对于政府结构的构建来说也必然如此。这样可以把政府组织结构设想成四部分，第一部分：协调部门，这个部门拥有整体的资源与权力，处于统帅的地位，主要起协调效率与公平关系的功能；第二部分：侧重于处理与效率有关的事务的部门，着重于整合政府的资源，提高政府的效率，降低行政成本；第三部分：侧重于处理有关公平的事务的部门，主要在于最大限度地保障公平；第四部分：既需要考虑实现公平，又需要考虑实现效率的部门，这些部门所要处理的事务主要是一些既要考虑公平又要考虑效率的事情。考虑到新公共服务理论及其现实的实践的要求，可以在侧重处理公平的事务部门中，适当的多设立一些特别关注公民话语、诉求等声音的机构。这样的划分当然也是相对的，主要是出于实践与价值而设想的。同时这种事务的划分需要以认真地进行大量充分的研究为依据的，不能草率、轻易地进行，要进行试点等。需要强调的是我们这里主要是从宏观上来把握、构建政府的结构。在人类的公共行政实践过程中无法回避价值的影响作用，价值也必然会在公共行政的各个方面体现出来，因此从价值的角度反思公共行政并从宏观上对政府结构进行构建是完全可行与必要的。在微观上，这四个组成部分，在具体的政府机构中，有些政府机构可能具备四个部分，有些则可能只具备其中的一个、两个或者三个等，这就视具体的机构情况而定了。在实践中，某一机构可能会倾向于体现某一方面的价值，尽管如此，我们也不能因此而完全忽略另一方面的价值要求，这也是由公共行政的本质或内生价值所决定的。