[摘 要]黑龙江作为农业大省，地方基础经济发展多依赖于农产品的种植和经营，随着经济发展方式的转变，地方经济想要不断的发展，就需要依托自身特色和优势进行一些可持续的项目，而绿色农业成为黑龙江地方经济发展的一个主流。借着国家对于农业特产资源开发和利用的大趋势，黑龙江也出台了一系列的政策来发展绿色农业，本文就是从众多政策中的焦点，资金保障政策财政政策出发，来阐述一下如何通过完善农业特产资源保护与利用的财政政策，促进黑龙江绿色农业经济的发展。
[关键词]农业特产资源；保护与利用；财政政策
农业特产资源的保护与利用促进了我国经济发展方式的转变、就业领域的扩展及国际贸易的增长。黑龙江作为农业大省长期以来，对农业特产资源的开发需求不断扩大，保护重视又不够，导致生态环境日渐脆弱，有些特产资源已经到了枯竭的边缘，单靠以往的政策支持已难以维持农业特产资源的可持续利用能力，况且现存的有关政策，如：生态转移支付制度、绿色投资以及促进环保科技进步的财政支出政策运行和试行过程都存在许多问题，因此迫切需要完善相关对农业特产资源保护和利用的政策，探索可持续发展的理论依据与对策，从而促进地方绿色经济的科学发展、加快发展。
一、现存相关财政政策存在的问题
（一）资金来源不稳定且使用率低。对于农业特别是对特产资源这方面的政策，以中央政府为主导的纵向转移支付为主，但其总量和标准普遍偏低，且资金来源单一，过多依赖国债，使生态转移支付制度缺乏长期稳定的财政资金来源渠道。此外，我国现行的转移支付制度的形式过于复杂，降低了转移支付资金的利用率，多途径的转移支付造成了资金的挪用和浪费。
（二）缺乏有效的决策及监督管理机制。目前，没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，造成政府间财政转移支付的目标不统一、标准不合理，使财政政策的目标无法实现。同时，财政专项拨款的跟踪问效及绩效考评机制有待于完善。
由于缺乏财政资金全程监督机制，许多用于促进环境科技进步的财政资金被挪用，没有达到财政拨款真正用于促进环境科技进步。同时，事后评价体系缺乏，缺少对资金划拨后使用效果评价。
（三）没有形成完善的市场机制，财政间接支出政策不完善。黑龙江农业特产资源品牌基于绿色农业，所以在依靠国家对农业相关的扶持基础上还依赖于政府的绿色投资，在以政府为主导的绿色投资体制下，市场机制的作用不能够有效发挥，由于缺乏市场的激励，绿色环保产业投资无法达到预期的目的。同时，我国的农业绿色企业规模小、产品技术含量低，并且产品存在地区分割和垄断经营现象，使绿色投资的作用无法充分体现。现行政策虽然对于农业资源的科技投入相对增多，但是过分的强调了银行及金融机构对相关产业的补助和扶持。
二、现行财政政策存在问题的成因
（一）地方财力不足地方财政管理级次过多。从我国财政实践看，由于现行分税制比较注重财权划分、忽视事权合理分担，“市管县”的管理模式，不仅仅在黑龙江省，在很多地方都没有实现市级带动县域经济发展，多半形成了集中县级财力加快地级市建设的体制。
（二）缺乏财政投资决策程序国家确定保护和利用农业特产资源，黑龙江各级政府也都把保护和利用农业特产资源作为工作重点，但各级政府的相关文件在内容上大同小异，缺乏可操作的具体决策程序。保护和利用农业特产资源的主体是农民，要充分发挥农民的积极性和主观能动性。如何在民主基础上集中，如何在尊重民意基础上决策，应制定明确的程序减少决策风险。
（三）财政支出监督不力目前在财政支出监督方面的问题主要集中在四个方面：一是法律法规不健全。现有立法对财政支出存在重大决策失误的人员，没有规定强有力的处理措施。二是财政支出监督的方式方法落后。突击性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。三是在监督过程中没有建立科学的评价标准。四是不重视群众监督。
三、完善农业特产资源保护与利用的财政政策实施途径
（一）完善农业特产资源转移支付制度
1.健全财政转移支付法律制度。财政转移支付法律制度是调整政府间财政关系的重要法律制度，牵涉经济发展、府际关系、法律理念等多角度、多领域的内容。因此，我国应加快推进财政转移支付制度的法制化建设，为财政转移支付提供法律保障。首先，全国人民代表大会应尽快制定并颁布《财政转移支付法》，以基本法的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及法律责任等，将财政转移支付过程纳入法制化轨道，以基本法的形式进一步增强转移支付的法律效力，有利于对财政转移支付行为的规范。其次，编制财政转移支付预算，建立完整的预算司法程序，并且财政转移支付预算需经人大审批通过后才可实施。再次，对转移支付制度中的违法行为制定专门的处罚措施，用法律条例的形式加以规范，明确罚款额度的确定方法及处罚执行机构。
2.调整转移支付结构。简化整合现有的转移支付形式，将现行的税收返还、原体制补助等多种转移支付形式通过结构转换归并为以均等化为中心任务的一般转移支付，建立起以一般性转移支付为重点，以专项转移支付为辅，特殊性转移支付相补充的复合型财政转移支付制度，并逐步将现行的多种财政转移支付形式归并为一般转移支付和专项转移支付。因此，在农业特产资源转移支付中应实行以一般性转移支付为主的横向转移支付及以专项转移支付为主的纵向转移支付。
3.建立分配管理机制。由于各级政府间财政转移支付政策十分复杂，特别是在确定中央纵向转移支付额度及地方政府间横向转移额度方面。转移支付的额度过小，使农业特产资源无法得到有效保护，而额度过大又会造成财政资金的浪费。因此，有必要设置一个由中央、地方财政和理论界专家共同组成的专门的决策和执行机构具体负责，以立法形式规定该机构的任务、职权和职责，并进行转移支付方案的确定和资金的拨付。在坚持效率优先、兼顾公平的原则下，确定适度的转移支付规模，平衡区域内的财政状况，使包括农业特产资源转移支付制度在内的各项转移支付制度均能得到较好的实施，确保财政转移支付目标明确、结构合理、程序严谨并获得较好的政策效果。
4.强化监督管理机制。为保证农业特产资源转移支付制度的顺利实施，应构建合理的监督管理机制。具体体现在以下几个方面：首先，建立监督人员资格认定制度，明确各级监督机构的职责，制定各级政府负责人员与监督人员之间的不同职责，使监督工作定量化。其次，建立监督再监督制度，由上一级监督机构和监察部门对下级监督部门履行职责的情况进行定期监督和检查。再次，实行监督责任追究制度，对监督人员失职行为实行责任追究，对违反规定的行为进行相应的处罚。加强对转移支付资金的监督管理，对各类转移支付资金的效果进行考评，确保用于财政转移支付的资金能够按时按量到位，实现专款专用。同时，采用更科学的政绩评价和考核制度评价、任用地方干部。
（二）优化绿色投资政策
1.健全绿色投资法律体系。完善的绿色投资法律体系是绿色投资顺利实施的保证，绿色投资对国家政策依赖性较强，需要国家法律的扶持。目前，虽然我国已经制定了相应的资源环境法律、法规，如《环境保护法》、《矿产资源法》、《关于加强资源综合利用的若干规定》、《清洁生产促进法》等，但绿色投资法律体系仍需进一步完善，应根据实际需要制定《绿色投资法》及《循环经济法》。只有法律体系的不断完善才能起到促进资源高效利用和环境保护的作用，才能使企业和个人依据法律法规获取经济效益，保证市场经济正常运行。
2.完善市场经济体制。完善的市场经济体制能够促进绿色投资的发展，使投资者能够以市场机制为核心进行投资决策及投资管理，使市场在资源配置中发挥基础性作用，实现资源配置市场化及企业生产帕累托最优化。目前，市场垄断等现象依然存在，因此，为了保证绿色投资政策的顺利实施应努力消除不利于绿色投资发展的市场垄断及市场发展程度差别过大的现象，建立和完善相应的市场法律体系，为绿色投资构建良好的市场运行机制和市场环境。
3.建立支持绿色投资的投融资体系。我国绿色投资的资金来源渠道狭窄，融资方式单一，用于绿色投资的资金不足，严重地妨碍了绿色投资的发展。为此，有必要建立适合绿色投资的投融资体系，促进绿色投资的发展。在实践过程中，支持绿色投资的投融资体系应包括以下几个方面：完善支持绿色投资的金融政策及融资制度，制定相应的金融法规，建立对企业绿色投资的贷款利率优惠政策及优先贷款制度；建立民间金融组织，发挥民间投资者的融资作用，集中民间的闲散资金用于绿色投资；疏通直接融资渠道，扩大对农业特产资源产业的融资支持；引进国外金融组织的贷款和资金援助，以弥补我国用于绿色投资的资金不足。并且应从根本上改变单一的融资方式，保证绿色投资的资金来源，使用于农业特产资源保护与利用的绿色投资资金得到有效保障。
4.建立绿色GDP核算体系。绿色GDP是在GDP的基础上扣除对资源、环境的破坏性影响后的余额，在一定程度上反映了经济与资源、环境之间的相互作用。因此，发展绿色投资需要改变现行的以GDP为主要指标的单一的投入产出核算体系，应采用能够反映资源消耗和环境损失的新的国民经济核算体系，即实行以绿色GDP为核心的国民经济核算体系。同时，建立和完善绿色经济评价体系和核算制度，并改变现行地方政府政绩考察办法，将绿色GDP作为考核首要依据，从而加大政府的绿色投资及用于绿色投资的财政补贴力度，达到增加环保投资、发展资源环境产业的目的，实现资源环境的可持续发展。
（三）完善绿色农业科技进步的财政支出政策
1.建立有效的财政监督体制。对用于资源科技项目的财政资金应建立全程监督制度，使项目资金的使用更合理、规范，并逐步走上法制化的轨道。对资源科技补助项目应进行事前评审、事中监督及事后考评，推行项目合同管理、过程监督、考核验收等财政监督管理手段，建立科学、合理的绩效评价指标体系，促进财政科技划拨资金的有效使用，使资源科技项目的效能最大化。
2.健全财政保障手段。在认真落实国家有关增加财政科技投入的法律法规和政策规定的基础上，应逐步加大资源科技投入总量，提高资源科技投入在财政科技拨款中的比重。同时，拓宽资源科技资金的来源渠道，引导和鼓励企业等非政府机构加大用于科技发展的资金投入，形成多层次、多渠道的全社会资源科技投入体系，达到扩大科技投入规模的目的。同时，设立财政支持资源科技发展专项资金，用于吸引人才，鼓励中小型科技企业的技术创新，促进具有自主知识产权和核心竞争力的高新技术产品群形成。
3.创新财政补贴手段。改变目前单一的差额补助方式，根据分类补助和重点支持相结合的原则，对资源科技项目采用全部资助、部分资助及以奖代补等补助方式。对仅给企业带来商业利润的一般竞争性领域的资源科技项目实行部分补助；对投资额高、风险大的改造传统产业升级的资源科技项目给予全额补助；其他资源科技项目可以采用以奖代补的补助方式。
4.构建完善的促进资源科技进步的政策环境体系。在实践过程中，应促进金融政策与财政政策的相互配合，形成一个稳定有效的科技进步支持体系。如：扶植创办创业投资公司，设置科技创新专用基金及利用证券市场支持科技进步与发展等。同时，加快科技体制建设，改革和完善现行的科技体制，实现科技进步。
注：该课题以被立为2014年黑龙江省党校系统重点调研课题，批准号为2014SD054。
（编辑/刘佳）