中图分类号:DF430 文献标识码:A
内容摘要:本文在财政联邦主义制度的框架下,探讨了分权的制度成本与中国区域经济发展问题。笔者认为,在我国这样一个大国经济中,财政联邦主义的精要就是鼓励非同一模式的地区试验,这是我国制度的经验与启示,也是未来中部经济发展的机会。
关键词:分权 财政联邦主义 中部经济
财政联邦制:“制度效应”与我国中部经济发展
1993年,中国经济学家许成钢与钱颖一在《转型经济学》杂志上发表了一篇题为《中国的经济改革为什么与众不同?M-型的层级制与非国有部门的进入与扩张》的文章。钱颖一和一些西方的经济学家和政治学家(如Gerard Roland和Barry Weingast等人)在几篇论文中从理论上系统地阐述了提出了我国是一种市场维护型联邦制度,这种理论被称为“第二代财政联邦主义理论”。
在传统的公共经济学领域,早期的思想认为分权能够打破公共管制的失败,建立有效的激励竞争机制,降低中央与地方的信息不对称程度,鼓励地方创新并合理配置资源,因而分权一般具有积极的效应,并有利于经济增长。第二代财政分权思想更多地与地方政府的激励、经济转型和经济增长联系起来。由于很大程度上是受了中国和俄罗斯经济转型经验现象的影响,他们的研究方法和视角与早期的公共财政理论已经不同,他们突破了公共品供给的局限,进一步把向地方的财政分权与地方政府的激励和地方的竞争联系起来,建立了解释经济转型的一个概念框架。分权的既定结构有利于降低改革成本,面临财政分权的地方政府竞争,存在预算硬化的效应、政治集权和经济分权的制度存在运用指标竞争的可能性,如增长速度、外资投资、利润、改革推行速度等指标,加大了包括外资在内的指标增长的可能性。林毅夫等则从经验上验证了我国的财政分权有利于我国的经济增长。
但是,在中国过度地强调分权意义的研究仍然是有局限的。1956年,毛泽东在《论十大关系》一文中提出了发挥中央和地方两个积极性的著名论断,他指出,要解决中央和地方的矛盾,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方办更多的事情。此后在计划经济体制下中央向地方的分权体制架构逐步形成,但是在计划经济时代,这种分权尝试没有获得成功。由于执行的是以各级地方政府和官员为对象的行政分权改革,改革的重点是在各级行政机关之间划分权力和利益,中国的分权改革在相当一段时期内陷入分权与集权周期性的恶性循环。
改革开放以来中央与地方的财政关系
计划经济下的分权体制构成了1978年中国经济改革的有利的“初始条件”。改革开放以来中央与地方的财政关系也是不断变化和调整。事实上,每次从分权到再集权的循环目的是为了克服地方政府行为对资源的扭曲配置,或者可以看成是中央政府对分权“成本”的一种反应。
20世纪80年代初,地方政府有了一定的财政自主权,摆脱了在计划经济条件下只是中央政府分支机构属性的历史。分权制度化了中央与省级政府间的财政关系,来自税收和国有企业的利润的政府收入,在一定的分配规则下在中央和省级政府之间划分。被称为“分灶吃饭”的财政承包制使地方政府实际成了剩余收入索取者,大部分的边际收入都归于地方。到20世纪80年代末,财政包干制使中央财政占总财政的比例以及总财政收入占GDP的两个比例却出现了大幅度的下降,财政收入与GDP的比例由30%下降到不到20%,而中央财政占总财政的比例也下降到40%。
1994年分税制是向公共财政和市场化努力方向的迈进,其主要目的是为了扩大税基,简化包干制下复杂的差别税率,增加中央与地方的透明度,取消依赖中央与地方靠协商来决定税率的现象,实现中央与地方分税比例的一致性。分税制弥补了财政承包制的缺陷,使中央的财政收入比重得到提高。但是,由于需要平衡地方利益,1994年的分税制的改革实际上并不彻底。分税制加大了中国地区发展的不平衡。最为明显的一点是,在收入分享的原则上,从收入再分配改变为来源地原则(derivation priciple),这意味着转移支付与征税挂钩,因此,富裕地区获得更多的税收返还而不是贫困地区。
中央对下级的转移支付分成三类,分别是增值税和消费税的税收返还、专项补助和其他补助。理论上,转移支付主要面对中西部地区。但是如果真正分地区进行考察,实际情况却不是如此明显,中部地区的人均财政支出处于一个最低的水平。中部地区人口稠密,大部分是农业区,农村的公共服务支出任务繁重,县乡两级所供养的财政人口也多,但是相比之下,得到的中央转移支付的水平却是最低的。
分税制的制度效应及其影响
北京大学周飞舟教授(2006)论述了分税制十年的制度效应及其影响。其认为,分税制以来中部和西部地区的县乡财政增长缓慢,增长幅度基本相同。
从周飞舟的研究得出,中部和西部地区的人均收入基本相等,但是人均支出水平却有明显的差异。这也主要是由转移支付向西部地区倾斜造成的。按照周飞舟的论证,前文所列举的转移支付三大类补助中,东部和西部地区相继处于最高位水平,中部地区在每一类补助中几乎都是处于最低位。东部地区的税收返还远远高于中西部地区,而西部地区则得到了最多的专项和其他补助。中部地区即使在专项和其他补助中,也低于东部地区。
总之,1994年中国的分税制是向规范化方向的努力,建立了规范化分级财政的轨道,也实现中央财政收入占总财政收入比重的提高,既可以说是财政分权,也可以说是财政集权。但是分税制使地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决,反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言。此外,分税制在集中财政收入、加强转移支付的同时,还对政府和企业的关系以及地方政府的预算外收入产生了巨大影响,这在很大程度上重新塑造了过去十几年来地方政府的行为模式。
财政联邦制对我国的启示
一般而言,市场维护型联邦制度必须满足下列条件:首先,地方政府对其管辖区的经济自主规制权,从而避免各地方政府规制政策的同一性;其次,管辖区之间要素流动的自由,允许“以脚投票”;第三,地方政府必须面临硬预算约束:即地方政府具备财政自主权,但不能发行货币,也不能享受无限制贷款;第四,税收共享的限制;第五,权威与责任分配的制度化与耐久性程度。
中国经过三十年的经济和政治改革,财政联邦制解释了中国在缺乏产权(没有私有化)和法治不完善改革条件下中国经济成功的逻辑。其精要是,一方面,它拥有规模经济和正的外部效应,有助于空间和地理集聚效能的充分发挥,促进分工、交易和专业化。另一方面,它能允许多样性的制度存在,避免形成所谓的“制度均衡”,有助于制度的变迁;它也能允许制度和政策的局部试验而不伤害整体。这导致中国的很多改革带有“帕累托改进”的性质。最后,财政联邦制提供了观察“自然试验”的机会。观察中国的经济转型与发展过程,不难发现,地区的差异往往惊人。
本文认为,必须承认并接受这些地方模式的差异,并且因为存在这样不同的发展模式,才能更好地从整体上懂得,尽管付出许多“成本”,但中国的经济二十多年来总能不断取得成功的发展。分离这些模式的做法都可能误读中国经济发展和制度转型的内在逻辑,或许在制度层面上这就是中部经济崛起的机遇。
参考文献:
1.林毅夫,刘志强.中国财政分权与经济增长[C].泰国曼谷Royal orohid Sheraton召开的“第3届环太平洋联合经济组织会议”会议论文,1998年1月13-18日
2.钱颖一.现代经济学与中国经济改革[M].中国人民大学出版社,2003
3.周飞舟.分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学,2006