摘要：政府审计是国家的重要政治制度，对国家治理稳定有序发展提供监督、评价等治理服务。政府审计对于国家治理活动健康运行的重要影响，日益被各国所认可。十八届四中全会对建设社会主义法治国家提出了新的要求和期许，完善的政府审计制度，能够更好地实现国家治理活动的法制化，实现政府审计效能最优化。关键词：政府审计;法律制度;法制改革中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）04-0165-03
党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。随着我国经济的快速发展和国家政治体制改革的不断深入，政府审计在国家治理中作用的发挥日益重要。党的十八届四中全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，作为依法治国的总目标。决议中指出，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。如何实现政府审计法治化、规范化，在推进法治政府建设中，充分发挥政府审计的治理职能，是我们亟待解决的问题。审视我国政府审计现行法律制度，查找现行法治问题，有助于改善政府审计效能的发挥，推动我国法治政府的建设。
一、政府审计法律制度现状
法律作为一种社会工具，利用法律制度构建了社会运行模型，促进社会、国家各项事务正常有序的运行。淤目前我国审计法律关系中的关键当事人由政府机关依据《宪法》、《审计法》建立。我国政府审计法律制度主要由：《宪法》、《审计法》、行政法规、部门行政规章和地方性法规等五个层级组成。《宪法》是法律制度的最高层级，《审计法》是基本法，行政法规和部门行政规章是以《审计法》为依据，对政府审计进行细致规范的法律规范，处于最低层级，是依法审计的具体行为规范。各层级的法律在政府审计的各环节起到了相应的规范作用，使得我国政府审计工作今年来效果显著，对政府治理能力的提升起到了关键作用。
（一）《宪法》、《审计法》
1982 年《宪法》对于审计的法律地位予以确认，经过30 多年的发展，以《宪法》为核心、以《审计法》为母法，以政府审计准则等操作规章为补充的中国特色的政府审计法制体系得以形成。《宪法》是我国的根本法，党和国家的重要事务都必须依据《宪法》实施。在现行《宪法》的条文对审计机关的设置、性质、地位和领导关系进行了确认;对审计监督的范围和内容、审计监督的基本原则、审计长地位和任免等进行了明确。《宪法》第91 条规定：
“国务院设立审
计机关，在国务院总理领导下依据法律规定独立行使审计
监督权;对国务院各部门和地方政府的财政收支，对国家
财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审计监督。”
第109 条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计
机关，依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政
府和上一级审计机关负责。”《宪法》对政府审计的法律确
认，是政府审计职能发挥的根本性规定，是政府审计得以
依法运行、正规运行的根本。
依据《宪法》精神，我国制定了《审计法》，②对政府审计
所涉内容进行了明确规定。1994 年8 月31 日第八届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》对我国审计制度的内容做了全面、详细的规定，是我国审计工作的基本法。《审计法》共分为：总则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任和附则等7 章，共51 条。《审计法》的颁布弥补中国特色社会主义法律制度的空白，是对《宪法》审计精神的具体化。《审计法》将政府审计行为进一步纳入了法制轨道，为审计
机关和审计人员的审计活动提供了法律依据和行为准则，
明确了审计活动当事人的权利与义务，推动了我国政府审
计事业的发展，为国家审计行为的监督作用发挥，提供了
有力保障。
①社会法学派罗斯科·庞德在著作《法律史解释》中对法律的社会工具性有更为详细的论述。
②广义上的《审计法》是指各种审计法律规范的总和，包括国家审计法、内部审计法、社会审计法等，狭义上的审计法仅指国家审计法。由于我国审计机关由政府机关担任，所以这里的《审计法》指我国制定颁布的《中华人民共和国审计法》。
（二）行政法规、部门规章
《宪法》第91 条对审计机关的设立和职权进行了明确规定，《审计法》依据宪法精神对政府审计活动所涉内容进行了
高校在大学生创业教育中的缺失和错位，继而提出完善创业课程体系、扩展创业培训项目、提供创业服务水平三方面针对性措施，以期能为大学生创业教育提供理论支撑，也更好地验证并体现高校创业教育的合理性和实效性。关键词：高校;创业课程;创业培训;创业服务中图分类号：C913.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）04-0157-02
明确规定。为贯彻法律解决行政管理工作中存在的具体问题，国务院颁布大量行政法规以保证政府审计行为依法有序地进行。主要包括：《关于违反财政法规处罚的暂行规定》、《中央预算执行情况审计监督暂行办法》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》、《财政违法行为处罚处分条例》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等等。这些行政法规对政府审计活动的各方面都做了具体规定，明确了违法行为的法律责任和追责程序。
审计署依据国务院颁布的行政法规，对其所履行了审计职责的具体内容，出台了相应的行政规章制度。部门规章制度指，我国政府审计部门规章以《宪法》、《审计法》为依据，对《审计法》等法律、法规等内容予以具体化。如上文所述《审计法》对审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等进行了总体上的要求和规范，如何规范政府审计中各项事务活动，仅仅有《审计法》的整体规范是不够的，必须依据政府审计中的各项事务实际进行具体规范。行政部门法规恰恰弥补了上位法的不足，以实现《宪法》和《审计法》对政府审计活动的规制精神。目前我国政府审计的内容主要涉及：政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行监督;对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督;对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督;对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督;党政领导干部和国有企业领导人员任期经济责任的审计等内容。①
行政部门法规是我国政府审计法律制度的主要组成部分，是政府审计法律制度的“骨干”是实现我国政府审计依法审计，实现政府效能最大化的强有力的法制保障。
二、政府审计法律制度建设存在的主要问题
目前，政府审计在运行过程中面临着严峻的现实考验，困难重重。政府审计效能发挥受到严重限制。政府审计是加强国民经济宏观调控和微观经济管理的重要手段，是实现政府效能最大化的重要力量。如何让政府审计在实践中发挥效能，必须依法审计，现行法律制度运行是否符合我国现阶段国情，必须对其效能进行具体分析。
（一）现行政府审计职责法律制度的盲区
《审计法》颁布实施至今，各级审计机关都在认真履行审计职责，通过定期审计、行业审计、专项审计等手段对我国经济发展现状进行科学分析，反映了国家经济生活中普遍性和倾向性问题，为国家宏观调控中国特色市场经济提供了有益的信息和建议。不仅如此，政府审计职责已经成为推动政府廉政建设的有效方式，对党政领导干部的经济审计一定程度上了打击了混杂在政府中的腐败分子。通过政府审计促进了政府部门权力的制约，推动了政府行政行为的公开透明。近年来，通过对党政领导干部经济责任的审计，一大批领导干部受到了党纪处分，一些问题干部被移送司法机关处理，大批违法犯罪分子得到了法律的制裁。一定程度上促进了政府部门干部的优化，推动了政府效能的发挥。
我国是公有制为基础，多种所有制共同发展的社会主义国家。在我国使用国家财政资源和国有资源的，不仅仅有政府、人大、政协、企事业单位，还有政党军队和各种社会团体，可谓“鱼目混杂”。然而目前我国法律只将国家机关、国有企事业单位和国有金融机构作为政府审计的对象，导致了审计盲区的出现。在政党和社会团体使用国家财政资源上，我国政府审计范围鲜有涉及。我国的政府审计并没有实现国家财政资源都要审计的程度，没有实现审查和评价国家公共财源效能的责任。从我国现行政府审计法律制度明显能看到这些。例如：我国宪法规定我国政府审计的对象仅仅是国家机关、国有企事业单位和国有金融机构，并将审计内容限定在部门的财政收支上。我国宪法规定审计机关隶属于政府，这就导致政府审计的资金来源受限，以导致我国政府审计资源的不足，目前我国中央机关的政府审计覆盖面只有10%，其他各地的审计覆盖面就可想而知。
（二）审计机关执法力度较弱
我国长期处于人情社会，法治意识相对较弱。在政府审计中选择性执法，人情执法现象屡见不鲜。特别是一些经费紧张的审计机关，往往因为需要协助经费，而出现行政处罚自由裁量不规范，对违规的单位或个人采取违规金额绝对值、攀人情搞关系等，来重收缴，轻规范。不仅如此，对法律法规适用上也出现了审计人员法律意识不够的情况。2011 年，新疆自治区审计厅曾经做了一个关于审计法律法规的适用性的调查。调查显示，在“不管法律法规中规定的执法主体是谁，审计机关都可以依据该法律法规来处理处罚”的问题调查中，28%的人认为可以处罚，
54.5% 的人认为不可以处罚，17.5% 的人认为不确定。这也正是全国审计机关的问题缩影，它说明在现实审计中面对众多的法律法规，我们的审计机关有盲目扩大或减少审计权限的操作实践，审计执法难称严格[1] 。除此之外，执法手段较弱也是目前政府审计法律制度不完善的一大表现。《审计法》赋予了审计机关的追责权限，但是在实务上看是远远不够的。不管是责令整改、通报批评、警告还是冻结、划转等措施，都必须依靠其他部门的配合或审计法院执行。在现实中往往出现拒不执行的情况，使得审计效率大大降低。
（三）审计人员法治素养参差不齐
目前审计法制队伍建设亟须提高，审计人员的业务素质、法制素质都亟须进一步提高。在我国审计系统中法律专业的人才较少，实践中法制培训往往流于形式，不够深入细致。现实中对审计机关没有设立严格意义上的审计法制人员，由于政府审计的项目繁多，很多审计项目都需要相应的法制人员和技术人员参与，由于人员的缺失，导致审计效率低下。甚至出现裁判员兼职运动员的情况。一定程度使得政府审计质量低下。由于审计人员法治素养的缺
失，审计人员依法审计的意志不坚定，大大减缓了依法审计的建设进程，使得人情大于法治，政府审计的应有效能大打折扣。
三、法制改革是政府审计法制建设的必然选择
政府审计法律制度在实践中不断完善，但目前仍存在独立性不够、监督制度不完善、追责无力等一系列的问题。在依法治国的大环境下，依法审计实现政府审计的效能，笔者认为进行依据现实国情的法制改革是政府审计法制建设的必经之路。
（一）法制建设应突出审计独立的制度建设
政府审计的职能要求，审计应当具有较高的独立性。政府审计客观上需要独立性的提高。在建设社会主义法治国家、法治政府的大趋势下，微观的审计内容将会被压缩，宏观的审计内容将成为常态，与微观的审计涉足的仅是被审计单位和其他为数不多的相关业务单位相比，宏观的审计内容将会更多地涉及发展改革、财政、国土、民政、统计、房管、公安、人社、建设、工商、环保等众多职能部门，这需要各部门的切实配合和支持，也将影响和触动更多单位的利益，客观上需要审计的独立性提高。应时代环境的要求政府审计覆盖的范围将会更为广泛，必须使审计机关的人事、经费等与地方政府脱钩，才能实现审计管理体制和审计职能的真正独立，方能不留死角，全方位覆盖。在法制建设上，要彻底打破现行政府审计体制，实现体制上垂直领导和审计对象的完全独立。修改和完善《审计法》，强化审计执法手段，才能真正实现李克强总理对审计工作提出的全国范围内“审计全覆盖”。
（二）法制建设应以促进审计创新的制度建设为目标
随着经济的发展，我国国情有了翻天覆地的变化，我国现在是世界第二大经济体，经济生活现实发生了巨大变化。然而目前我国的政府审计制度的建设明显滞后，如不用法制推动、促进审计创新必然会导致政府审计制约国民经济发展的情况，因此创新审计内容刻不容缓。在法制建设中应当突出政府审计内容的创新。当前审计的发展已凸显创新不足，特别是绩效审计方面。在绩效审计成为常态审计之前，应当借鉴先进经验，运用先进的理念和分析模式进行绩效分析，通过政策目标设立绩效考核目标，设置效率参考指标，进行综合评价。
不仅如此，还应当在法制建设中把组织创新作为重点。目前我国政府审计机关虽然受上级和人大的监督，但现实中这种监督往往成为“软监督”，自体监督成为政府审计活动的常态。为防止审计自体监督模式缺陷的出现，必须将交叉审计提上法律法规的议事日程，虽然已经小范围的交叉审计，但是在行政区内的小交叉并不能真正实现交叉审计的真实作用。在一些重大项目审计上，采取交叉审计能够有效避免审计人员因过分考虑个人、机关、本级政府的既得利益，在审计项目实施上搞人情审计、选择性审计的弊端。
参考文献：
[1] 创新国家审计与法制改革发展之路，胡伟[J]. 财经界·学术版，2014（19）.
（责任编辑：李慧）