探析土地利用冲突与土地管理制度创新
摘要：我国以往的土地管理制度并未对强调土地利 用这一环节，目前随着改革开放的持续深入和经济发展到新 的时期，土地资源的有限性和经济发展之间的矛盾日益明 显。文章首先介绍了我国的土地管理现状和现行土地政策的 不足之处，并具体分析经济发展与土地开发利用冲突的表现 形式，最后为促进我国经济发展和土地资源科学利用，提出 了创新土地制度管理，提高土地利用水平的针对性建议。
关键词：土地管理经济发展制度创新
中图分类号：C93文献标识码：A
我国土地资源管理和利用的诸多问题，如何解决经济发
t与土地资源的有限性矛盾已迫在眉睫。矛盾主要体现在经
济发展带来的城市化进程加快，一方面使得农村耕地大量荒 废，另一方面由于城市人口的爆炸式增长，导致城市急速扩 张，城市内部的拆迁造成市民与政府开发商之间的矛盾，城 市周边农民集体与当地政府之间矛盾日益加剧，如果不能及 时调整政策，推进我国土地利用与土地管理制度改革，上述 矛盾必将成为我国社会和经济发展的隐患。
一、我国土地利用与管理现状
（一）基本状况
为发展地方工业、促进地方经济，各级地方政府积极招
商引资，建立大大小小的工业园区和产业经济园区。筒单说 来就是各地方政府为了搞活地方经济，促进本地工业发展， 政府根据科学论证的规划方案和严格审批在城市郊区建立 产业经济园区，通过一系列优惠政策，吸引到有利于地区工 业发展，解决地方就业问题的制造企业以及相关配套服务产 业，优势互补，在城市圈内形成产业链，最终发展成为本地 集研发、制造、服务为一体的经济体。土地管理制度和良好 的土地资源利用是建立和发展产业经济园的根本保障。
（二） 土地利用与管理特点
在土地利用上建立产业经济园区、高新技术开发区等各 类工业园区体现了土地集约利用原则，将区域经济发展和城 市化进程结合，聚集产业发展所需的土地、劳动力以及相关 服务行业，形成产业链，由核心企业带动当地的生产和配套 产业经济，产业经济的良性发展必将带动消费，从而带动当 地餐饮、百货、房地产等一系列次生经济发展，最终形成一 个良性的循环经济，并进一步促进了我国城市化进程。土地 是有限的，但也是不变的，如果将土地合理规划和科学管理， 通过投入资金和劳动力，建设工程，将会增加土地的使用价 值，提高土地的综合使用效率。
（三） 我国土地利用与管理
土地管理和综合开发利用是一项系统工程，及反映经济 发展水平也反映政府部门的管理水平。目前我国经济发展所
取得的成就举世瞩目，但在各项管理工作上，还与发迗国家 存在较大差距，并集中体现在我国土地利用与管理水平上。
首先土地开发模式较单一，主要以房地产开发为主；其次， 政府对土地管理缺乏统一规划，而且参与土地管理的部门较 多，导致政出多门，实行的政策法规有时相互矛盾，提高了 管理成本；其三，政府缺乏系统化的土地管理政策，土地利 用和管理工作意识落后，管理工作延续性差，往往是新一届 政府施政就定下新的发展规划，一方面是土地的重复开发， 另一方面是已经开发的土地却得不到持续投资和政策支持 而导致停摆，无形中降低了土地利用效率，增大了土地开发 成本；最后，政府管理部门没有清楚的认识到土地的价值， 各地政府都采用行政手段认为降低土地成本，利用土地成本 优势来招商引资，长此以往不利于我国土地资源的合理规划 和土地管理制度创新。
二、我国土地利用冲突的表现
（一）法制建设落后。尽管我的经济持续保持高增长，
人民生活水平得以不断提高，但长期讨论的政治体制改革依 然进步缓慢，导致原本应促进经济发展的法制建设、制度建 设成为限制经济和社会发展的瓶颈。针对土地利用和土地管 理的法律、法规建设落后，直接造成地方政府在实行改革和 建设地方经济时缺乏法律依据，不得不采取行政手段加强管 理。由于地方政府相关政策法规制定的不健全，容易造成管
理效率低下，政出多门现象出现，从而造成土地管理混乱， 总量失控局面。
（二） 土地利用和土地管理制度宏观失调。由于土地综 合利用与管理过于依靠地方政府，而地方政府毕竟管理范E 有限，人员结构限制，造成土地政策制定存在较多漏洞和局 限，同时过度依靠政策管理约束，不重视市场综合配置资源 的优势导致土地管理和集约化利用效果较差。首先，反映在 土地利用上主要表现为对市场缺乏长期性的研究，造成土地 开发利用时目标不明确，只知道要招商引资建立工业园区， 却缺乏对本地优势行业的调研，导致发展行业定位不清晰， 然后是土地利用效率低下，各种资源配套不完善。其次，反 映在土地管理上是缺乏对市场导向作用的高度认识，政策的 不足，土地管理部门缺乏关于长期研究，缺乏有效的控制措 施，比如在人均用地指标、结构用地上较少调研，制定的相 关政策执行起来没有针对性，无法真正解决问题，同时土地 开发时序不当，有些土地过度开发，有些土地又重复开发， 造成资金和行政资源浪费。由于监管的不严格，在一些地区 常有非法占地、违规交易现象发生。
（三） 整体土地利用效益差、层次低、大量土地重复建 设开发，浪费财力、物力、人力。土地管理和政策不当造成 极大影响，综合分析主要有以下几点：（1）地方政府领导班 子成员片面追求所谓“政绩”，往往被眼前利益蒙蔽，不经 调查研究就盲目制定地方土地政策，通过行政手段大量获取 廉价土地资源，用于招商引资，同其他地区竞争，殊不知在 恶性竞争的同时，虽然赢得了竞争，客观上给予投资方优惠 政策，促进其发展，也带动了当地产业经济和相关次生经济、 服务行业发展，暂时提高了本地人民生活水平，但这些好处 是以损害其它利益相关方利益为代价而获得，为和谐社会埋 下隐患；（2）大量政策性占地，并且占而不用导致农田荒废， 不但导致农业产值下降，而且严重破环国家耕地保护政策， 对当地农民生活劳动影响巨大；（3）为招商引资从而在土地 使用变更的监管上大开绿灯，一些企业打着发展制造也，带 动当地经济和提高就业率的幌子，在当地注册公司，一方面 享受地方优惠政策，以低廉价格获得开发用地，另一方面随 意变更土地用途，用低价获取的土地用于房地产开发，不但 没有带动当地经济发展，而且为中国严重泡沫的房地产市场 推波助澜，赚取暴利。
三、推进土地管理制度创新，加快科学发展 （一）加化调研力度。有着充分调研数据是掌握本地经 济、社会、文化情况的有力依据，只有地区发展优势所在， 才能有针对性的开展土地资源合理利用和科学管理的发展， 最终服务于地方经济和社会文化建设。在管理上要明确划分 工业用地、商业用地、住宅用地、农业耕地，做到合理规划、 科学管理，并且严格监管土地审批手续，不允许随意变更土
地开发用途，杜绝一些企业和个人违法获取暴利。只有凭借 技术、法律和行政手段综合运用才能持续加强土地资源的高 效集约利用，合理规划土地开发结构、比例、位置分布，才 能真正让土地资源与资金、技术、劳动力资源充分结合，迗 到社会、经济、生态环境的效益平衡。
（二）土地管理制度创新。我国的土地政策决定了开发 用地大多为国有或者集体所有制土地，因此要充分发挥土地 流转对经济发展的重要促进作用。我国特有的土地政策使土 地流转更加便利，主要有以下几种，包括：入股、转让、出 租、置换、反租承包、储备经营。在这种背景下，地方政府 应该利用该优势，建立健全土地流转机制，在不转变土地性 质前提下，与村集体公司达成用地协议，将土地租赁形式而 非出让方式提供给企业使用，既有效的保护了珍贵的土地资 源，还省下大笔征地资金，又达到了发展地方经济发展的目
三）合理规划土地开发与生态环境保护并重。土地开
发要长远考虑，除了要考虑土地利用规划方案、水利工程、 林业规划、耕地规划外，还要充分考虑到城市化进程。产业 经济园区的开发要同市政建设充分接轨，将其纳入到城市整 体规划方案中进行，对当地生态环境的保护也要加大重视， 在搞好基础设施建设的同时还要保护自然环境，实现经济发 展、资源保护、环境保护三方效益的平衡。
强化审计监督工作力度。首先，监督工作要多元 化，增强土地开发过程的信息透明度，政府监督的同时还要 让社会公众、新闻媒体等参加监督，健全多利益群体的监督 机制；其次，加大对违规、违法土地开发的惩罚力度，提高 其违法成本。
小结
现有的土地利用与土地综合管理制度已成为现阶段制 约中国经济发展的瓶颈，随着城市化进程和工业化产业的不 断加快，矛盾将继续扩大，当前有关部门应当采取措施，树 立理性发展观念，制定相关法律，完善制度，以应对城市无 序扩张、优质耕地资源流失和环境恶化一些列问题。
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