【财政讲话】市财政局长在财政国库管理制度改革试点单位座谈会上讲话

在财政国库管理制度改革试点单位座谈会上的讲话同志们:市政府办公厅于2002年12月转发市财政局、人民银行深圳市中心支行《深圳市财政国库管理制度改革方案》(深府办〔2002〕124号),2003年2月又下面是小编为大家整理的【财政讲话】市财政局长在财政国库管理制度改革试点单位座谈会上讲话,供大家参考。

【财政讲话】市财政局长在财政国库管理制度改革试点单位座谈会上讲话


在财政国库管理制度改革试点单位

座谈会上的讲话



同志们:

市政府办公厅于200212月转发市财政局、人民银行深圳市中心支行《深圳市财政国库管理制度改革方案》(深府办〔2002124),20032月又发布《关于市级单位财政国库管理制度改革试点工作有关问题的通知》(深府办〔200312)。这两个文件出台,标志我市财政国库管理制度改革进入实质性操作阶段。今天请大家在百忙中抽出时间参加这个座谈会,主要是为了听取大家对财政国库管理制度改革的意见,推动改革的深入发展。下面,我先介绍一些情况,讲一讲今年推进这项改革的初步安排。

一、财政国库管理制度改革的背景

近年来,党中央、国务院对财政国库管理制度改革工作十分重视,并将这项工作列为建立社会主义市场经济体制下公共财政的重要内容,作为加强党风廉政建设,从制度上防范和治理腐败的重要措施。在一次中央常委会议上,当时研究从源头上治理腐败,同财政部相关的主要有三方面:一是今天要谈的财政国库管理制度改革,二是部门预算改革和“收支两条线”改革,三是政府采购。中纪委把这三项改革都做为从源头上治理腐败的重要措施。党的十五届六中全会从加强党的领导的角度提出“八个坚持、八个反对”,其中在“坚持艰苦奋斗”中,专门提出要“推行和完善国库集中收付制度”。国务院对此也非常重视。2001228日国务院第95次总理办公会议通过了财政部、中国人民银行报送的《财政国库管理制度改革方案》。经国务院同意,在中国人民银行和各代理银行的支持和配合下,2001年财政国库管理制度改革率先在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院和国家自然科学基金会等6个部门进行了试点。按照改革方案,在“十五期间”全国要基本建成新的财政国库管理制度。

下面介绍一下国库集中收付制度。实行国库单一账户制度,是国际上发达国家的通常做法,发展中国家中一些财政管理较好的国家也都是这么做的。在东欧一些转轨经济国家,有的已建立起现代国库管理制度,有的正在进行改革。如俄罗斯正在制定改革方案,而匈牙利以及中亚一些独联体国家改革已经完成。改革基本内容都大同小异,基本上都是实行国库集中收付制度,也就是各预算单位都没有自己的预算账户,所有的财政收支都通过国库单一账户统一办理。各国具体做法有所不同,但基本上都是采取直接支付和授权支付两种,只不过有的是直接支付多一点,有的是授权支付多一点。我市的改革方案充分借鉴了这些国家的经验,资金支付方式也包括了财政直接支付和授权支付两种,只是在两种方式的实施范围上,根据我市的具体情况,目前授权支付的范围要大一些。

财政国库管理制度改革,最终就是要做到库款尽可能集中到国库中,但不影响预算单位用款,而且要使得每笔财政资金的使用都处于有效的监督管理之下。美国的国库制度不叫“国库单一账户”,而是叫“统一基金账户”,这么大一个国家,在中央银行总账上的资金余额只有50亿美元;英国是两亿英镑,其他的钱都买了自己的国债,这样库款就实现了自行增值。相比之下,我国的情况就完全不同,如仅在我们市现在就有几个亿的钱都在各单位账户上“趴”着,现金管理没有跟上。

新的拨付方式,要改变原有的按“以拨代支”办法由主管部门自己平衡、分配使用资金的做法,预算单位要完全按批复的部门预算执行。也就是说,部门预算确定下来以后是严肃的,必须严格执行。但也不是不能调整的,预算调整要有程序。通过财政国库管理制度改革,我们一方面要保证节约资金,财政资金的现金余额都要保留在国库中;另一方面要保证预算单位用款是按预算来执行的,调整预算也是按程序进行的,而不是随意调整。在这一前提下给予预算单位用款上的灵活性,这种灵活性是在有效监控制度保证下的灵活性,而不是按“以拨代支”办法,财政资金游离于国家金库之外的灵活性。

在国库集中收付制度下,财政国库的职能是按照批准的部门预算控制执行。人大审核通过的预算是什么,部门执行的就是什么。而且预算单位什么时候用钱,我们就能保证什么时候把钱拨付到位;不用钱时,钱就存在国库中。财政国库部门做的就是这么两件事。财政国库部门审核单位用款,全是程序性的审核,不影响单位的预算,也不影响主管部门审批预算的程序。一句话,财政集中收付制度能保证的,第一是单位用款要按预算进行,预算调整要按规定程序调整;第二是库款不能停留在预算单位的账上,库款要最大限度地保留在国库里;第三,人民银行、财政部门、预算单位要各司其责任,相互制约,相互监督,从制度上保证财政预算的严肃性。

二、全国财政国库管理制度改革试点工作取得了阶段性成果

按照国务院的要求,中央部门的财政国库管理制度改革从2001年开始率先在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院和国家自然科学基金会等6个部门进行了试点。内地各省市的改革也进展很快,全国有四川、安徽、重庆等13个省市进行了改革试点。其中,四川、安徽两省计划今年在全部省级预算单位全面实施国库集中支付改革。我市财政国库改革比全国和部分省市推出得迟一步,主要有三个考虑:一是根据财政支出改革的节奏,重点先在全市推行部门预算;二是机构改革后,我局具体从事这项工作的机构和相关人员未到位;三是金财工程技术支撑不够。目前看我市三个方面的条件基本具备,现在推出国库改革试点的时机已基本成熟。

()改革试点的主要内容

根据改革方案的设定,财政资金支付要在国库单一账户体系下统一进行,采取财政直接支付和财政授权支付两种方式。

国库单一账户,是指财政部门代表政府在中国人民银行设立的,用于记录、核算和反映财政收入和支出活动,并用于与财政部门在商业银行开设和财政部门为预算单位在商业银行开设的零余额账户进行清算、实现支付的国库存款账户。实际上,国库单一账户就是国库,就是财政部门在人民银行设立的存款账户。所有的预算单位都只共用一个国库单一账户,它是统领其他账户的,以保证所有预算单位是在一个国库单一账户体系下进行资金支付的。为什么需要一个账户体系?所有预算单位的资金都从国库单一账户支付,行不行?我们把钱收上来以后,这么多单位,这么多笔;还要把钱都用下去,也是这么多单位,这么多项目,这么多笔,包括各单位各种小额报销都通过国库单一账户办理,这是没法操作的。所以就需要一个账户体系,就要通过商业银行,由商业银行一笔一笔来办理。国库单一账户就是要记录、核算和反映这些财政收支活动,并且要与预算单位在商业银行开设的零余额账户逐笔清算。

在国库单一账户体系下,有两种支付方式,财政直接支付和授权支付。财政直接支付是按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度,根据用款单位申请,由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。如政府采购,采购了多少台电梯,资金就要直接支付到商品的供应者。

财政授权支付是根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度,由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。那么,财政授权支付和过去预算单位直接用款有什么差别呢?主要区别是,钱不是从预算单位的实有账户上走的,而是从财政局给预算单位在商业银行开设的零余账户上支付的。这样,每一笔资金支付对预算单位都是透明的,对人民银行和财政部门也是透明的。

那么,财政直接支付和财政授权支付如何区别呢?原则上,工资、大宗物品和服务的采购、大型修缮、大中型基本建设项目投资等支出,实行财政直接支付;预算单位经常性的小额支出,采取财政授权支付的方式。在试点阶段,考虑到财政直接支付方式对预算单位的财务管理、信息系统建设等配套措施要求较高,一些单位在试点初期可能难以完全适应这方面的要求。为了使改革试点顺利进行,开始试点时授权支付的范围可以大一些,直接支付的范围小一些,但从改革的方向看,要逐步扩大直接支付的范围。

()改革的主要特点这次改革,无论是从中央的运作到地方的试点,还是从各级方案的原则规定到各级领导的有关指示,有一点是十分明确的,即:推进国库制度改革,决不是财政部门与其他部门财权的转移和重新分配问题,也不是财政部门要集权、收权,而是按照社会主义市场经济下公共财政的发展要求非进行不可的重大改革。这项改革是一项复杂的系统工程,需要各部门共同努力,密切配合,相互支持。财政国库管理制度改革,就是要建立一种高效率的、保证预算收支严格按预算执行的、不会产生挪用财政资金机会的、相互制约、相互监督的机制。这种机制对财政部门是一种制约,对预算单位也是一种制约。财政资金的使用过程越规范、越透明、相互之间的制约和监督力度也就越大。因此,财政国库管理制度改革,决不是财政部门要扩大权力,而是要建立一种制约机制,最终对国家有好处,对政府总预算有好处。财政部门只是做好服务工作,按照新的资金缴拨方式,保证收入及时、足额缴入专户,保证预算单位及时用款。

国库改革以后的一个最大变化是资金流变了,财政资金不再直接流向用款单位;第二变化则是各用款单位必须要按季编制分月用款计划。但是,国库改革也有四个不变:一是预算编制程序不变,仍然按照现行的部门预算编制程序,实行“两上两下”;二是预算资金的所有权不变,部门预算经人大批准后,其资金的所有权仍归单位所有;三是预算资金的使用权不变,资金如何使吃用,仍然是各单位根据事业发展计划和工作需要提出用款需求;四是财务管理和会计核算权不变,改革后,其财务管理和会计核算仍然由各单位进行,而不是取消了单位的会计核算权。

实行国库改革的突出优点在于:一是减少了中间环节,财政资金不再也不必层层下拨,只要有预算,并编制了分月用款计划,财政批准授权后,各基层单位自己就可以直接用钱,这一优点在将来我市“金财工程”建设逐步到位,网络化、无纸化建设不断完善后将会更加明显;二是透明,每一笔钱都在财政的监控下,将来这些信息联网后市长、区长也可随时看到;三是强化了事中的监控,有利于人大、审计部门的监督检查。国库支付系统可以及时、动态、全面地记录每一笔业务,有效监督财政资金的合法使用;四是为国库资金的运作创造了条件。下一步我们也可以学习美国、澳大利亚及香港的做法,将富余的财政资金用来增值运作。

()兄弟省市改革试点的初步成果一是基本解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多等问题。预算单位用款的各个中间环节,没有发生资金滞留、沉淀,资金支付也比较快捷、畅通。实行财政直接支付,主管部门完成支付申请程序后,资金从财政部门账户到用款单位或收款人账户可在一天内完成。这样提高了运作效率,受到用款单位和收款人的普遍欢迎。

二是基本解决了以往存在的资金挤占、转移、挪用等问题。由于预算单位的账户是零余额账户,资金要按预算的用途支用,而且处于银行网络信息系统的监控之下,挤占、转移、挪用资金等违规行为的可能性大大减少。中央部门试点过程中,个别单位曾发生自行从零余额账户向本单位原自有资金账户划转资金的情况,被及时发现并及时纠正。

三是提高了预算单位加强财务管理的意识和水平。改革试点实施以来,预算单位认真按照预算安排和用款计划申请使用财政资金,资金使用的计划性、科学性和规范性得到加强;同时,预算单位通过使用财政管理信息系统,在数据录入、账务处理、数据上报等方面更为快捷、便利。对本单位支出管理更加细致,财务管理水平明显得到提高。

当然,我们也注意到,尽管内地改革试点工作取得了初步成效,但是,进一步推进和深化改革,最终达到改革预期目的,还需要积极努力,共同克服暂时遇到的困难和问题。一是改革尚处于试点和起步阶段,新制度和新办法的实施要经历一个磨合过程,新旧办法转换也需要一个适应期,在此过程中难免会出现一些操作上的问题。二是财政国库管理制度改革是对传统的资金收付方式的根本性变革,属于国库管理制度创新,改革的实施使得一些在旧的管理模式下掩盖着的问题逐渐暴露出来,需要采取相应措施逐步加以解决飞三是由于改革的配套措施也有一个逐步到位的过程,包括相关法律法规的修订、财政管理信息系统的建设、银行清算系统的建设等,在一定程度上都影响着改革的进程和效果。这些都应在深化改革的过程中妥善加以解决。

三、关于我市国库改革的总体部署与试点改革需要注意做好的几项工作

()关于改革的总体部署

按照国家的指导安排和市委、市政府的统一部署,我市财政国库管理制度改革分三个阶段实施。

第一阶段,专项资金直接支付试点阶段。2000年开始,市本级已陆续对政府采购资金、基本建设资金以及市本级公务人员工资等专项资金实行集中支付。目前以及今后一段时间,这方|向的改革要不断完善,而且一旦系统建设工作到位,相关的操作环节要转入新的集中支付系统,也就是说相关的集中支付,届时要增加编制资金使用计划这一环节,当然这些操作都将在已联网的电脑和现成的格式上进行,使用起来是很方便的。

第二阶段,部门集中收付试点阶段。2003,市政府确定了在座的6个有代表性的部门率先进行改革试点。首批试点单位的选择是经过了市政府深思熟虑和市财政全局考虑的,其基本前提,一是勇于改革,乐于探索;二是难易相间、繁简适度;三是多年来与财政部门的工作协调较为顺畅,依法理财水平较高。因此,希望在座的试点部门领导和财务部门负责同志要一如既往地支持改革,扎扎实实做好各方面的工作。也正是考虑到这些,对首批参与改革的单位(包括基层单位),其所需的电脑、打印机等硬件设备,市财政准备从有限的国库改革项目资金中予以优先安排。

第三阶段,集中收付改革全面实施阶段。在改革试点取得成效和各方面条件已成熟的基础上,市政府将尽快推出第二批和第三批改革,争取全市在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

()关于需做好的几项工作

前一阶段,我们主要是在三个方面推进改革的准备工作。一是财政局会同中国人民银行深圳市中心支行制定发布了《市本级单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法机《深圳市财政国库管理制度改革试点会计核算办法》和《深圳市财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》等管理办法;二是在此基础上,我局依靠财政部信息中心,开发了财政资金支付管理信息系统,为改革提供了制度保障和技术支撑。当然,目前这个系统还不完善,需要进一步加强建设。三是确定了代理银行。我们通过政府采购程序,确定了深圳市商业银行为财政直接支付的代理银行,确定工商银行深圳市分行、中国银行深圳市分行为财政授权支付的代理银行。接下来,主要是要做好以下几个方面的工作。

(1)加强对财政国库管理制度改革的领导。内地试点工作的经验表明,统一思想议识,加强工作领导是顺利推进改革试点的关键。各部门都应进一步提高对财政国库管理制度改革重要意义的认识,把思想统一到党中央、国务院、市委、市政府的改革决定上来,自觉克服各种不利因素的影响。在此基础上切实加强对改革工作的领导,将改革工作摆到重要位置,积极做好各项准备。财政部门要与试点部门保持经常性联系,主动听取意见,帮助解决困难,共同推进改革试点工作的顺利开展。

(2)大力做好业务培训工作。制度和规范建立起来之后操作是关键。改革财政资金的缴拨方式,是一项全新的业务,具有较强的技术性,要求从事这项工作的同志全面熟悉和掌握,以便在具体操作中得心应手,减少失误。因此今年财政局将进一步加大培训工作力度,不仅财政部门要对试点部门、代理银行等部门的相关人员进行培训,试点部门、代理银行也要在本系统内进行业务培训,要保证相关业务人员在改革试点实施之前都能通过培训掌握新的业务知识和操作规程。

这里,我想着重强调两点。一是下一步各试点部门要编制用款计划。过去财政拨款比较简单,部门预算定下来后,有的按月拨,有的按季拨,有的按进度拨,管理比较粗放。过去粗放管理有个前提,就是资金余额是放在各单位账户上,如果按用款进度该到的钱没到,就可以用单位账户上其他的钱先垫付。财政国库管理制度改革之后,各单位都没有银行账户了,什么时间用钱就什么时间从国库单一账户上支付,这就要求单位的用款计划要编得比较准,而且要根据不同的支付需要,分别编制直接支付和授权支付的用款计划。开始试点时,分月用款计划管理可能比较粗放,美国是提前一个季度编制日用款计划,一天一报。我们现在只是要求分月编制用款计划,没要求按日编制,今后有可能要求按旬,或按星期编制。

二是商业性银行代理直接支付与授权支付,是财政业务、财政改革的延伸,代理银行为预算单位服务,是财政国库改革服务于预算单位的直接载体和具体体现。因此,三家银行成功竞标成为代理银行不容易,要切实履行标书的诺言,做到一言九鼎、掷地有声,与财政部门一起群策群力确保改革成功,让市委市政府满意,让预算单位满意,则更不容易。这里,我也拜托三家银行,要在软件数据对接、服务单位承诺,确保资金安全等方面将工作做细做实,好事一定要办好。

(3)妥善处理好财政直接支付和授权支付的具体事宜。在保证实现支付制度改革目标的基础上,为了便于操作,一是考虑将工资、大宗物品和服务的采购、大型修缮、大中型基本建设项目投资、个别专项支出等支出,采取财政直接支付的方式;对于预算单位经常性的小额支出,采取财政授权支付的方式。具体范围由财政局和各部门协商确定。二是按照确定的财政直接支付和财政授权支付指标,做好用款计划的核批工作。部门预算确定后,根据财政直接支付和财政授权支付范围的划分,核定预算单位财政直接支付和授权支付的指标,督促各基层单位合理编制分月用款计划。三是实行财政直接支付的支出?能够直接拨付到商品和劳务供应者的,尽可能拨付到商品和劳务供应者,一时还不能拨付到商品和劳务供应者的,可以拨付到用款单位;对财政授权支付的支出,通过审核、批复分月用款计划等方式,确定预算单位每月可自行支付的资金额度,由预算单位自行开具支付令自主进行拨付。试点部门在试点过程中发现问题,请及时向财政局反映。当然,有关的具体业务问题下午还可以再讨论。

(4)各试点部门要切实加强财务管理。财政国库管理制度改革,不改变预算单位的财务管理和会计核算权限,在收支缴拨方式改变后,预算单位仍然是预算执行的主体,仍要加强财务、会计管理,做好收支缴拨凭证的传递、记账、归档工作。各试点部门要积极通过强化预算管理,规范资金管理程序,防止违法违纪行为的发生,提高资金使用效率。从内地改革试点实施的情况看,试点部门财务管理机构人员力量状况直接影响改革试点实施效果,机构人员力量比较健全的部门,改革试点就推行得比较顺利。为此,在改革过程中,希望试点部门领导进一步重视和支持财务管理,在充分运用现代信息技术手段的同时,进一步加强财务管理,为顺利实施改革试点提供必要的保证。有人认为国库改革后各个部门财务的职能要弱了,这是不对的。国库管理制度改革必须要强化单位的财务管理,细化部门预算需要强化单位的财务管理职能,编制分月用款计划也需要强化单位的财务管理职能。财政部门是控制预算执行的,不是直接执行单位预算的。改革后从原来简单的资金支拨关系转变为按笔支付,这对部门财务管理水平要求越来越高。因此试点部门的财务人员一定要掌握单位各项支出的内容、具体进度,也希望试点部门领导高度重视财务工作。

(5)要加快政府财政管理信息系统的建设步伐。政府财政管理信息系统(GFIWIS)简称“金财工程”,是国库制度改革重要的技术支撑。 “金财工程”的核心内容就是财政资金收付管理系统。而国库集中支付,一年下来的支付量可达数万甚至数十万笔,对技术性和安全性要求极高,没有技术支撑不可想象。因此,一方面金财工程是国库改革的关键和保障。另一方面国库改革是金财工程的核心。

近年来,特别是1998年以来,按照中央构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理体制的设想与部署,我市先后推出了一系列财政管理改革,这些改革有的走在了全国的前列,成效显著;有的与时俱进,跟上了全国改革的整体步伐;有的还在不断探索,力求完善。这些成绩的取得,是与各预算单位的充分理解和大力支持分不开的,特别是与战斗在预算执行第一线的各行政事业单位广大财务工作者的辛勤劳动分不开的。在此,我代表市财政局对大家表示衷心的感谢。

"金财工程"的基础上,主管部门及各级基层单位的预算编制、审核、用款计划的报送与核批,以及资金支付均可在网上进行。在财政直接支付过程中,"金财工程"可以实现主管部门网上申请,财政部门网上审核,代理银行网上支付,银行网上反馈信息。在财政实施授权支付职能时,预算单位在年度预算和财政授权的额度内开具支付令,由代理银行完成支付后,将有关信息通过网上返回财政,并自动生成相关基础信息。

同志们,们正在进行的财政国库管理制度改革是为建立社会主义市场经济体制下公共财政制度打基础的工作,目的是把财政分配建立在公开、公正、透明的基础上,自觉实践"三个代表"重要思想,对党和人民负责。我们的工作光荣而艰巨,让我们共同努力,确保这项具有历史意义的重要改革取得成功。

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