我国行政许可新规制度存在问题与对策字左右

前言................................................................................................................................1

一、行政许可含义及其关键…………………………………………….....................1

二、中国现行行政许可制度存在问题及其原因分析………………………………2

（一）存在问题…………………………………………………………………………..2

1、《行政许可法》本身含有一定不足…………………………………………….2

2、行政许可制度设定权限不明，职责限定不清………………………………………2

3、行政许可设定范围不清……………………………………………………………2

4、对许可行为多种监督制约不力，行政许可缺乏必需事后监督………………2

5、行政许可程序不完备，公开性不够………………………………………………….3

6、行政许可责任制度没有从根本上建立起来………………………………………….3

（二）原因分析…………………………………………………………………………….3

1、现行行政管理体制上存在很多缺点是上述弊端产生直接原因………………..3

2、行政许可在实体和程序上均缺乏必需法律依据…………………………………...4

3、政府机构、人员“寻租”及“腐败”行为出现…………………………………...4

三、健全和完善中国行政许可制度对策……………………………………………….5

（一）正确界定行政许可范围和领域……………………………………………………5

（二）降低限制、简化手续，切实保护许可申请人正当权益…………………………5

（三）建立严格内部和外部制约制度…………………………………………………….6

（四）放革现行行政审批、行政许可制度………………………………………………..6

参考文件…………………………………………………………...........................................6

中国行政许可制度存在问题和对策

【摘要】：中国行政许可制度是建立在市场经济早期，行政许可制度在中国利用日益广泛，关系到国计民生重大社会领域已初步建立了行政许可制度。不可否认，行政许可在它建立时确实发挥着主动作用，不过伴随社会经济发展相对成熟，这种制度建设滞后，行政许可消极原因正显现出来，甚至有时候行政许可消极作用已经成为中国经济发展关键原因。行政许可制度需要深入改革和完善。?

【关键词】：行政许可；行政许可功效；行政许可范围?

前言

《行政许可法》实施后，其在法律条文、落实实施和事后监督等很多方面均存在不少问题，本文试从剖析其存在问题中寻求处理问题对策和思绪，以期抛砖引玉。7月1日，历经两届全国人大常委会、四次审议才得以经过《中国行政许可法》最终得以施行，它颁布实施，标志着在法律框架下塑造有限政府、责任政府、便民政府、效能政府进程又取得了关键、建设性进展。不过，从近两年执法实践来看，落实实施行政许可法仍存在很多困难和障碍。下面本人以基层执法者之视角，谈几点粗浅见解：

一、行政许可含义及其关键?

正确表述行政许可内涵是我们对行政许可制度理论研究起点，是对行政许可进行规范前提，对于了解行政许可行为性质、特点及内容等全部含有十分关键意义。1983年出版中国第一本法学统编教材《行政法概要》，首次提出了“许可”概念。以后，中国学者纷纷提出自己见解．各有千秋．含有代表性见解关键有：?

行政许可，是指在法律通常严禁情况下，行政主体依据行政相对人申请．经过颁发许可证或执照等形式，依法给予特定行政相对人从事某种活动或实施某种行为权利或资格行政行为。?

行政许可是行政主体准许、变更和终止公民法人或其它组织从事特定领域活动具体行政行为。?

行政许可，是指行政机关依据个人、组织申请．依法准许个人、组织从事某种活动行政行为，通常是经过授予书面证书形式给予个人、组织以某种权利能力，或确定含有某种资格。?

行政许可是行政机关依据相对人申请．以书面证照或其它方法许可相对人从事某种行为，确定某种权利，授予某种资格和能力行为?。

依据以上分析我们能够认为：行政许可是一项关键行政权力，是指国家行政机关依据相对人申请，依法以颁发特定证照等方法，准许相对人行使某种权利，取得从事某种活动资格一个具体行政行为。现在，在经济、社会、文化很多领域，行政许可全部发挥了关键作用。关键表现在以下多个方面：（1）行政许可制度是国家对社会经济、政治、文化等活动进行宏观调控有力方法，有利于从直接命令式行政手段过渡到间接许可法律手段；（2）行政许可制度有利于维护社会经济秩序，维护广大消费者权益；（3）行政许可制度有利于保障社会公共利益，维护公共安全和社会秩序；（4）行政许可制度有利于控制进出口贸易，保护和发展民族经济；（5）行政许可制度有利于资源合理配置和环境保护，促进人和环境友好、健康、协调发展[1]。?

二、中国现行行政许可制度存在问题及其原因分析?

（一）存在问题?

伴随中国社会主义市场经济体制完善和加入WTO，政府职能由直接管理为主逐步向间接管理和服务型政府转变，伴随行政许可成为一个利用广泛宏观管理手段，其管理范围也在逐步扩大，不过中国行政许可制度产生于计划经济时期，行政许可制度改革和发展没有跟上市场经济快速发展，中国行政许可制度越来越暴露出弊端，关键表现在以下多个方面：?

1、《行政许可法》本身含有一定不足?

西方市场经济建制度建立早，经济制度相对成熟，西方国家二代行政许可规范全部是经过单个法律，在漫长时间里逐一实现，没有制度一部统一法律对全部行政许可进行规范。而中国国情决定了建立统一行政许可制度必需性。但这种发展模式是在探索中进行，没有现成经验可供我们参考．所以也决定了《行政许可法》所含有不足，它只能在现有实践和研究基础上做很概括性标准要求．不能为各类具体情况提供具体答案，具体判定仍需要由许可设定机关来确定?

2、行政许可制度设定权限不明，职责限定不清?

?中国现行许可制度是有两部分组成，一是行政规章要求，二是有地方政府设定，有些是由规章以下规范性文件设定。因为现在中国还没有明确法律统一行政许可具体制订和实施机关及其权限，所以，在行政许可实施过程中，出现了很多行政机关借此扩张自己权力，竞相设置行政许可，有些地方甚至经过设定行政许可实施地域封锁，推行地方保护制度。这些情况显著侵入“市场机制”领域，这些全部和行政许可设置初衷相违反，甚至阻碍市场经济正常运行。许可设定权资格模糊不清，不管是有立法权国家机关，还是没有立法权国家机关，不管是规范性文件，还是非规范性文件，均在设定行政许可。层次众多设定机关、部门和表现繁杂设定规范，造成行政许可范围太大，几乎涵盖了行政管理方方面面，从而助长了地方主义和部门主义。事事要许可，步步要审批，严重阻碍改革开放市场经济健康发展，并滋生腐败，增大社会总成本?

3、行政许可设定范围不清?

市场经济条件下。中国行政许可制度发展很快，在该制度适用范围上，出现了不妥扩大化混乱现象。问题表现在：(1)部分政府部门审批到了事无巨细程度．有甚至将计划经济集中管理事项全部作为行政许可，经过多种形式进行许可审批，损害了企业活力和经营自主权，给公民、法人造成很大负担。(2)许可设置过多造成行政权力膨胀，许可机关及其工作人员利用许可特权，搞权钱交易。因为行政许可审批范围不明确，造成中国行政审批项目过多过滥。国务院曾经作过立法调研，结果发觉仅国务院直属部、委就有3OOO多件行政审批项目。因为法律对谁有权设定许可、哪些项目能够设定许可和对许可条件和内容全部没有作出明确要求，所以，造成行政机关滥设许可，利用许可形式滥收费、设关卡、搞垄断、实施地方保护主义现象屡禁不止，这么做既严重限制了市场主体和公民个人自由，阻碍了经济发展和公民个人主动性和发明性发挥，又大大增加了政府管理成本，加重了人民负担。?

4、对许可行为多种监督制约不力，行政许可缺乏必需事后监督?

中国在行政许可活动中，对行政许可中重权不重责，重视许可证发放，忽略许可证发放以后对被许可人活动监督管理。实施行政许可机关比较重视对许可证申请人条件进行审查，而对被许可人取得许可证以后活动是否正当，是否符合公共利益。却疏于监督和管理。实际上，事前预防和事后监督相结合是行政许可基础标准，只重许可权行使，而不推行许可后监督和管理责任，则会造成行政许可可能成为被许可人利益保护伞。对应地就兑现不了对公众承诺。针对行政许可领域众多问题，规范行政许可。实施行政许可法制化已是众望所归。这是实现依法行政、从源头上预防和治理腐败需要，是适应市场经济发展、为其保驾护航需要。同时也是推行中国加入世界贸易组织相关承诺需要。?

5、行政许可程序不完备，公开性不够?

现行许可制度缺乏统一、规范许可程序，很多行政主体实施许可行为时，随意性大，程序简单，尤其在很多事项公告、许可证吊销、中止、变更等阶段几乎没有统一有效程序性要求，许可听证和救助程序就更显微弱了。另外，许可程序公开性不够，申请人难以了解许可主体办事程序。现在，相当多申报主体在准备报批材料时，因为没有许可主体明确通知条件，只能凭经验来准备材料，这么材料许可主体审查时，往往发觉一处不合要求即退回修改，下次发觉问题再退回修改，有时一项报批材料需反反复复数次才能过关。还有许可主体?研究为借口，拖延不办。这种不完备、不透明许可程序不仅增加了许可过程中腐败发生机会，常常也加重了申请人负担。?

6、行政许可责任制度没有从根本上建立起来。?

关键表现：一是因为现行法律法规部门色彩较浓．相对人行为要求比较具体，行政机关行为约束和责任追究方面要求则比较笼统，出现问题后，要么是相互推诿，找不到责任人，要么是简单地追究领导者责任。二是社会监督机制不健全。近几年，中国相继建立了行政诉讼、行政复议制度，但因为行政许可责任弱化，相对人难以对行政许可行为进行监督，加之受传统“民不告官”观念影响，社会监督风气还未形成。三是对特批权监督难以形成。特事特办受益者是相对人．不可能对许可人员进行监督；部门内部受传统“官本位”思想影响，下级工作人员实际上根本不可能行使对上级领导监督，造成了领导干部利用手中权力不受监督制约局面[2]。?

（二）原因分析?

1、现行行政管理体制上存在很多缺点是上述弊端产生直接原因?

行政许可是政府机关管理社会经济最直接、最有效手段之一。行政许可功效发挥和现行行政管理体制亲密相关。而现行行政管理体制上存在大量缺点是行政许可弊端产生直接原因。其一，?领导决议体制不科学和传统人事管理制度落后造成盲目许可现象大量存在。中国现在领导决议体制不够完善、科学，很多政府部门还存在决议不经科学论证而是由领导一人拍板决定情况，?且很多领导为追求个人政绩而不考虑政策制度稳定、延续性。另外，中国传统政府人事管理体制缺乏激励机制，公务人员提升业务素质热情不高，加上很多部门“人情风”、“裙带风”盛行．致使行政许可部门行政许可工作人员素质差，缺乏宏观许可综合能力，也无从谈及宏观控制和把握，这也造成盲目许可现象出现。其二，政府机构设置不合理，机构间权责不清，致使行政许可效率低下。现行政府机构设置不尽合理，常常出现有利益事项很多部门重重设置许可程序，没利益事项各相关部门踢皮球相互推诿。其三，政企仍未能较根本分开，造成部分政府对企业仍存在经济利益而出现随意扩大许可标准，?增设许可义务或利用行政许可搞行政垄断问题。即使我们一直在进行政企分开改革，?不过因为政府和企业在几十年计划经济中形成亲密关系一时难以完全分开，更关键是因为部分政府机构内部性问题，政府机构在对企业管理控制中存在着大量部门经济利益。在政企分开改革大趋势下，部分政府部门不能直接管理企业，便以行政许可为手段，经过随意扩大许可标准．增设许可义务等方法变相维护其对企业既得利益：?或经过利用行政许可设置市场壁垒为交易条件换取企业对该政府机构额外“赞助”，客观上造成行政垄断．阻碍了市场经济发展。?

2、行政许可在实体和程序上均缺乏必需法律依据?

行政许可之所以出现上述很多弊端，从法律层面看，关键是行政许可缺乏统一、较高层次行政许可法实体和程序法。现在，设定行政许可规范性文件基础集中在行政法规、地方性法规和规章这一层次(尤其以地方性法规、规章为主)，文件关键以“许可”、“审批”、“登记”名义实施行政许可。但从公布行政许可文件来看，行政许可基础由较低层次规章给予设定。因为没有制订较高层次、统一行政许可实体法和行政许可程序法，对于行政许可部分最基础标准、部分最基础问题(如行政许可设定权、行政许可实施范围、行政许可机关组织和权限、行政许可收费、行政许可应遵照最基础程序等)各级行政机关没有形成统一认识，各部委、各级地方政府从本部门、当地方实际管理出发所制订行政许可标准不统一，程序差异很大。而又因为公务人员含有“经济人”倾向和政府机构含有内部性、“有限理性”等问题，很多政府机关从本部门、当地方私利出发而设定行政许可，从而造成很多行政许可内容相互矛盾、相互冲突，大量“规章打架”事件出现，不仅使大量行政许可相对人无所适从，利益受到很大侵害，而且造成了社会经济管理混乱。?

3、政府机构、人员“寻租”及“腐败”行为出现。?

因为现在对于行政许可基础问题没有法律给予明确确定，而行政许可中蕴含着大量权力资源。在利益驱动下，各地方政府、各政府部门从本身利益出发，纷纷设定行政许可。各地方政府、政府部门及公务人员手中掌握着大量权力，而且这些权力缺乏必需、有力监督。“绝正确权力造成绝正确腐败”，缺乏监督权力为权钱交易提供条件，而现实生活中政府公务人员福利待遇较之部分行业差，轻易使很多公务人员产生心理不平衡，在“经济人”和“机会主义”倾向驱使下产生以手中掌握公共权力换取私人利益想法，这就产生“寻租活动”。所谓寻租是指“用较低贿赂成本取得较高收益或超额利润”(缪勒语)，而按布坎南定义租金是支付给资源全部者款项中超出那些资源在任何可替换用途中所得款项那一部分，是超出机会成本收入，即指政府干预或行政规制市场而形成级差收入(超出机会成本差价)。而行政许可是政府行政规制最关键形式，而且行政许可所形成权力较之其它规制形式更为集中，公务人员手中掌握着大量缺乏监督自由裁量权，“寻租活动”和腐败由此大量出现，造成资源配置扭曲。寻租作为一个非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素产权关系，把更大一部分社会财富装入私人腰包；同时，寻租还影响了政府声誉和增加廉政成本，妨碍公共政策制订和实施过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。当然“寻租行为”及腐败产生原因很?复杂，但传统行政许可不完善为公务人员寻租行为提供寻租资源和条件是一个关键性原因。

加入WTO以后，改革和完善中国行政许可制度已经很必需了，首先是为了愈加好建立市场经济体制，其次也是为了兑现加入WTO承诺。?

1、市场机制趋向成熟，尤其是在东部发达地域表现得更为显著。现行行政许可侵害了市场主体自主利益，增大了资源配置成本和交易费用，限制了资源配置广度和深度，助长和维护了若干垄断行业垄断利益。同时现行行政许可“过分规制”限制了市场机制优胜劣汰竞争功效，附生了另一个形式“不正当竞争”和“市场无序”。

?2、产权多元化和社会多样化对行政权利在过多领域和过多事项上“管制”，和这种“管制”不公正和利益化倾向，已经产生“抗衡”，多种体制管理之外经济行为大量发生，“钱权交易”等，已表明现行有些行政许可既丧失效率，又缺乏公正，社会肯定对此提出改革要求。?

3、现行行政许可管得太多、管得太滥和低效率，既存在“体制疲惫”，又产生“权利寻租”，已经损害了政府本身形象和机能，长此下去将腐蚀公权机关机体，造成政府性质蜕变，现行行政许也和政府行政管理体制改革方向和政府机构改革精神不?致，所以，改革现行许可制度也是政府本身维护需要?。

4、“人世”后WTO规则对政府行政干预市场行为，客观地产生了“修正”和约束现实要求，这是对现行行政许可改革外部压力。中国社会改革深入深化，民主法制建设推进，人民群众对政府行为监督趋向加强，社会要求行政效率和行政公平已直面现行行政许可领域种种弊端。?

三、健全和完善中国行政许可制度对策?

（一）正确界定行政许可范围和领域?

行政许可意味着对多数人从事某种活动严禁，许可范围大小直接影响到公民、组织权利行使。从世界各国实施许可制度来看，许可范围大多数集中在两个方面：一是关系到国家、社会公共利益特殊行业或特殊经营活动。二是包含到公民生命、财产利益特殊职业。中国因为没有划清许可领域，出现了许可过宽、过滥现象。为了保护公民、法人和其它组织正当权益。必需依法确定许可范围，处理好政府部门管理和市场经济主体自我管理和市场调整界线，通常属于市场经营主体自我管理范围，市场调整能够处理问题，政府部门不应该插手，以后应该逐步降低审批许可步骤．只对那些包含不可再生资源开采利用、环境保护、人身安全和人体健康、城市计划等和社会公共利益有着重大关系事项设定许可。行政许可实施应包含三个方面维度：一是性质层而，行政许可制度实质就是针对被许可人一些法定权利实现，设定合乎社会公共利益要求对应条件和义务一个法律制度；二是功效层而，行政是民意实施，行政许可功效在于为被许可人权利实现排除障碍，?提供条件；三是价值层而，《行政许可法》确立了公开、公平和公正三个指向不一样价值观，?要从不一样角度来完成行政许可目标[3]。?

（二）降低限制、简化手续，切实保护许可申请人正当权益?

行政许可制度是在计划经济条件下形成．在计划经济向市场经济过渡进程中，政府职能发生了重大转变。关键责任在于对市场、社会体制依法监管。而不是统管和包办一切。所以要放宽对行政相对人多个多样行为和资格权力限制和限定，应把决定权、行为权交给群众，充足发挥市场调整、激励和约束功效；?同时要调整和简化行政许可程序和手续，提升办事工作效率，关键是要公布机构职能、办事标准和审批、许可规则及程序，细化和明确责任，既?要给政府清白．又要给群众明白。中国未来许可应该要求行政机关制订并公布许可条件和标准。另外，还应该要求许可机关在办公场所张贴许可标准，?公布许可条件及相关材料，确保申请人以最快捷经济手段取得相关信息?

（三）建立严格内部和外部制约制度。?

1、建立行政许可立法听取相对人意见制度。许可包含到广大相对人利益，对于什么行为应该实施许可，具体标准、条件怎样，相对人最有讲话权。而设定许可最终目标是要使相对人自觉遵守。所以，在制订许可方面法律、法规时，应广泛征求相对人意见，增加行政许可立法透明度，对于滥设行政许可应有专门立法监督。这么，从根本上处理许可滥设、滥用制度。?

2、建立行政许可证颁发听证制度。行政许可不仅仅是给予对应申请人以某种权利或资格，同时也可能影响到其它人权利行使。如准许某企业在某地建工厂，可能会影响到该地周围居民生活。所以，应加强其它公民、法人和其它组织对实施许可行为参与和监督。对重大、大范围许可，必需确保相关人知晓，必需时应举行听证。这么，既可保护相关人正当权益，也有利于许可实施。?

3、深入强化行政机关内部监督机制。行政机关对于行政许可行为实施应加强层级监督。上级行政机关应该主动对下级行政机关实施许可进行监督，发觉问题，立即处理。?

4、充足发挥专门行政监督机构作用。专门行政监督包含审计监督、监察监督等。在行政许可领域，应深入强化这些监督机构作用，相关监督机构对许可工作人员应进行常常性检验，发觉违法行为立即处理，对于许可机关工作人员利用许可职权贪污受贿，要严厉处理，组成犯罪，应依法送司法机关追究法律责任。?

（四）放革现行行政审批、行政许可制度?

现在部分行政审批、许可运行中存在着事项多、范围广、步骤多、行为不规范和监管不力弊端，已成为有些部门、领导干部利用权力谋取私利条件，从这个意义上讲，改革行政审批、行政许可制度对促进改革深入和经济发展、从源头上预防和治理腐败含相关键意义和作用。过多事前审批许可，不利于经济发展，行政机关只要重视事后监督，?加强违法行为监督力度，既可维护市场主体正当行为，也可对市场主体违法行为进行制约。

所以，在立法中应尽可能降低许可控制．而尽可能多利用市场监督机制，去管理市场。在改革行政审批、行政许可制度过中，对有法律、法规依据审批许可事项给予保留。部分确需调整依法定程序办理；对不符合果断给予取消和调整，做到依法办理，事后监管；除了该取消行政审批、行政许可项目一定要取消外，对确需保留行政审批、行政许可项目。能够利用市场机制来运作，要经过招标、拍卖等市场手段来处理：对不能经过市场机制运作项目，尤其是那些轻易发生以权谋私、权钱交易项目标行政审批、行政许可权力。必需要进行合理分解，并加强相互之间监督制约。

【参考文件】：?

[1].傅思明.行政审批制度改革和法制化[M].北京：中共中央党校出版社，.?

[2].王重高.WTO许可程序规则对中国行政许可制度改革启示.天津：中共天津市委党校.?

[3].沈世娟，徐永红．行政许可实施中若干现实问题[J]．行政和法，?

[4].姜明安，湛中乐等．中国行政法治发展进程调查汇报[M]．北京：法律出版社．1998