美国铁路考察报告
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摘自《铁道经济研究》
经铁道部批准，中国铁路经营管理考察团一行 9 人，于 2003
1 月 17 日至 1 月 26 日，赴美国考察， 重点就美国政府对铁路行业的安全监管和经济监管、 铁路公司的经营管理及重组前景等问题进行了解。
近年来铁道部不断加强对外交流， 多次组织有关部门赴美考察， 对美国铁路概况已基本掌握。
本文重点就有关政府监管、铁路兼并重组、 企业经营管理等几个方面的考察情况介绍如下。
1 美国政府对铁路的监管
目前，美国政府对铁路的监管着重于安全监管和经济监管。铁路安全监管采取行业主管部门直接监管方式， 主要由隶属于运输部的联邦铁路署 (FRA) 负责；经济监管主要由美国地面运
输委员会 (STB) 承担。
STB是在原美国洲际商务委员会 (ICC) 撤销
后，于 1996 年 1 月 1 日成立的一个独立监管机构，由美国民主
党、共和党两党成员组成，直接向总统负责，与运输部没有直接
隶属关系。
STB拥有对铁路、公路、水运、管道等州际地面运输
方式的经济监管权，但主要监管对象是铁路。
1.1 联邦铁路署 (FRA)的安全监管
安全监管是联邦铁路署 (FRA)最主要的职责。 FRA 共有
750 人范文写作，其中联邦一级的安全监察员达
450 人，州一级
的安全监察员约 160 人，安全监察员占总人数的
80%以上。
FRA
内设安全处、法律事务处、政策规划处、铁路发展处、管理与财
务处等。安全处负责具体的安全监察业务，
下设 8 个地区安全监
察部，主要采用日常抽查和轨检车检测方式，对铁路机车车辆、
线路、信号、桥梁等设施设备及列车运营状况，对危险货物运输
的安全保障情况进行检查并参与事故调查。
检查内容及处理信息
通过网络直接传输到 FRA的法律事务室， 由法律事务室负责具体处理，包括受理被检查者的投诉。
2000 年，FRA检查的铁路线路里程近 41.9 万 km(美国铁路总营业里程 23 万多 km)，处理了 5.6 万多件监察事项。此外，安全处还设有安全保障与认证部、安全
分析部，主要为 FRA的安全监察工作提供技术支持， 包括火车司机认证、危险物品检测、安全保障措施评估、交通事故分析等。
FRA在铁路安全监管方面有几个特点，值得中国铁路借
鉴。
一是特别关注人身伤亡事故，强调保障公众利益。 FRA
把保障公众利益放在安全监管工作的首位， 特别关注减少人身伤
亡事故。对于各铁路公司， FRA没有设立”事故率”的统计指标，
经济损失在 6700 美元以下的事故、非铁路责任事故，也不要求
上报；但只要发生了人身伤亡事故，必须立即上报。为有效减少
人身伤亡事故， FRA对发生这类事故的原因进行了具体分析。据
介绍，美国铁路有 50 多万个道口，其中一半为无人看守道口，
汽车或行人违章穿越平交道口是造成人身伤亡事故的主要原因。
技术研发部门对平交道口的安全防护问题开展专题研究， 联邦监
管法典中也对平交道口信号系统安全监管作出了明确规定。
1992-2000 年，在美国公路和铁路总运量持续增长的情况下，道
口死亡人数减少了 24%。
二是强化激励与约束机制，促使安全监察人员尽职尽责。
FRA的铁路安全监察人员很少有被买通的事情发生，这主要是依靠有效的制度保证。
FRA的安全监察员大多数是从铁路公司聘用的，为保证其公正执法， FRA严格遵循人员交叉使用原则，不允许在原任职的公司管辖范围内从事监管工作。
为了吸引高素质人员，政府给予他们的工资待遇一般要高出在铁路公司任职收入的 15%～ 20%，并享受优厚的养老金福利，同时要求所有安全
监察人员必须如实申报个人收入， 不得购买铁路公司股票， 最全面的范文参考写作网站不得收受礼品。一旦确认有不正当收入，
将受到法律制裁。
FRA为各地区监察员配备了数码相机、笔记本电脑、移动电话，建立了内部网络，监察员可以随时将安全检查
报告、有关技术数据及事故处理意见传输至 FRA的法律事务处，由法律事务处负责处理由此引起的所有争议、 投诉及其他相关法律事务。对于安全违章违法行为， 监察员有权向铁路公司或个人开具罚单，但不直接收取罚款，罚款直接进入财政部账户。这样
一套制度，既有效保证了安全监察员执法的公正、廉洁、高效，
又使其消除了不必要的精神压力， 能够全身心投入对安全隐患的
查处。
三是不断调整健全监管法律法规， 建立对监管行为的监
督制衡机制。为适应变化的形势，美国自 1938 年颁布《联邦监
管法典》以来，对其不断修订、完善。最近的一次修订于 2002
10 月，其中对 FRA的安全监管职能、责任、安全检查事项、报告制度及事故调查处理程序等， 均作出了十分详尽的规定， 安全监察人员没有太多的自由裁量权。其次，国会通过立法审议、
组织听证、 批准政府部门主要负责人的任命等方式， 对政府监管行为构成监督制约。在行政系统内部， FRA的监管行为受到全国运输安全委员会 (NTSB)的制衡。
NTSB可以与 FRA平行地开展事故调查，提出独立的调查报告， 在事故取证方面拥有优先权。
《联邦监管法典》还规定， FRA在作出最终裁决前，必须通过听取非正式解释、 思想汇报专题举行公众听证会等程序， 给予监管对象充分的申诉机会。总之，法律赋予监管机构以足够的权限，同时
也为其公正有效地行使权限创建了制衡监督机制， 减少了监管的随意性。
四是政府投资、市场运作，积极推动安全保障技术研发。美国铁路以私营为主， 政府财政很少直接对铁路公司投资。
但出于改善交通安全、 提高公共运输系统效率、 保障社会公众利益的考虑，政府对 FRA提出的铁路安全技术研发项目， 投入了大量财
政资金。
1999 年国会批准修订的《美国 21 世纪运输均衡法》
(TEA-21 法案 ) ，对所有运输部安全投资计划都给予支持，并规定了联邦政府对每个项目的年度投资额。
但对于研发项目的具体实施，采取市场化运作方式确定承担者， 以合同界定双方权责关系。
FRA下属的运输技术中心 (TTCI) ，就是一个运输安全技术研
发与试验项目的主要承担者。该中心由北美铁道协会 (AAR)具体
负责经营， 拥有试验线、 试验室和计算机仿真系统等先进技术装备，可以通过事故现场再现和事故模拟，进行技术分析，有针对性地开展安全系统研发。
其他铁路公司也可以租用中心设备进行各种安全测试或模拟试验。为了鼓励铁路公司改进安全设施设备，政府还给予公司技术援助，并提供政府贷款支持。
1.2 地面运输委员会 (STB) 的经济监管
STB机构设在运输部内，共有 140 名工作人员。决策机
构是理事会，由主席 1 人、副主席 1 人、专员 1 人共计 3 名成员
组成，由总统提名，参议院审议通过，任期 5 年。
美国政府对铁路的经济监管， 主要涉及以下内容： 负责
审批铁路公司的联合、兼并等事宜；运价监管，如核定铁路公司
的运价是否合理， 受理有关运价问题的投诉等； 监督各铁路公司
枢纽、线路及相关设施的公平开放； 审批铁路公司提出的新建或
废弃线路申请。
1980 年以后，随着美国政府对铁路管制的放松，经济监管的范围和重点也相应发生了变化， 目前 STB监管的重点是垄
断性的铁路货运运价。
尽管美国铁路绝大多数的货运价格并不具有垄断性，但是，随着近年铁路公司的大规模兼并，在中西部煤矿及粮食产地，也出现了只有 1 家铁路公司提供运输服务的情况，形成了事实上的垄断性运价。
STB认为，对这部分运价仍需要进行监管，监管的主要方式是控制其最高运价，即天花板价。与以前的洲际商务委员会相比， STB对于铁路运价监管的指导思想有所不同， 不仅仅强调维护货主利益， 同时也强调保持铁路公司合理的盈利水平， 提高铁路公司的生存能力和竞争能力， 促使其不断更新技术设备，吸引更多运量。
对于铁路公司之间的兼并， STB监管的重心也有所变化。以前， STB对公司提出的兼并申请，着重审查其是否构成垄断；而今后， STB在判定其垄断与否的同时，将更加注重兼并是否能够有效促进企业劳动生产率的提高、 运输服务质量的提高和企业
成本的降低。这主要基于两方面的考虑：
第一，在大规模兼并中出现的一些问题， 引起了监管部
门的重视和反思。如 1996 年美国联合太平洋铁路公司 (UP) 兼并
南太平洋铁路公司 (SP) ，由于计算机系统故障、 企业文化差异等
方面原因， 曾导致美国南部的大部分铁路运营混乱， 给托运人和
港口运营公司造成了很大损失。
2001 年 4 月 STB批准切西滨海铁路公司 (CSX)与诺福克北方铁路公司 (NS) 分拆联合铁路公司 (Conrail) ，操作过程中也遇到了一些困难， 至今尚未完成整合。CSX公司认为，文化差异给企业战略的整合带来了很大障碍，会
造成长时间的管理战略混乱； 不同的信息系统在重新调整、 集成
过程中可能造成网络运行障碍， 对公司的运营管理和客户利益造
成直接损失。
2001 年 6 月，STB发布了有关重要铁路兼并问题的
新规定，要求申请者提供更多有关兼并符合公众利益的证据， 要
求提出改进运输服务质量、 提高服务可靠性的措施， 以及在出现
问题时的应急计划和解决。并明确规定：在每一兼并运作之后，
STB对其正式监督的时间不能少于 5 年，以便在发生运输服务中
断的情况下，及时采取补救措施。
第二，经过近 10 年大规模兼并， 2000 年美国一级铁路货运公司仅剩下 8 家。
8 家一级铁路公司中，起主导作用的是东部的 CSX公司、 NS公司和西部的 UP公司、 BNSF公司，相互之间形成了较合理的竞争格局， 企业规模已足够大， 如 UP公司、BNSF公司拥有的营业线路里程各达到 4 万 km以上，若计入过轨运营
里程，实际营业范围还要大。再扩大兼并，企业减少过轨费用、降低运营成本的空间已经很小， 而因整合困难造成的企业效率损
失，以及对竞争机制的削弱却可能增加。 因此，无论政府和企业，
都认为目前更应该关注的是企业效率和服务质量的提高， 没有必要再进一步扩大兼并。
美国铁路客运的重组与发展前景
美国铁路客运公司 (AMTRAK)成立以来一直亏损， 长期依赖联邦政府给予设备投资和运营补贴。
1979 年，国会又通过法令，在确定 AMTRAK亏损标准的基础上，规定由联邦政府补贴其
运营成本的 50%。1994 年， AMTRAK进行了重组，提出了 2002 年将联邦补贴减少到零的目标， 但实际上公司一直未能扭转运营亏损状况。即使 2001 年” 9·11”事件后铁路客流明显增加， 也未能使其摆脱困境。
2002 年 5 月，AMTRAK提出”公司终结”动议，后与联邦政府达成协议， 由政府向其提供 2 亿美元贷款， 以维持运营至 2003 年 9 月。目前，美国国会正在对 AMTRAK的重组问题进行讨论，预计年内将作出决定。
在美考察期间， 考察团乘坐了纽约 - 华盛顿的 AMTRAK城
间列车。车上旅客稀少，车站员工对旅客态度冷漠，一位美国旅客称”他们一向如此，根本没有服务”。另一方面，美国公路与
航空运输十分便捷， 与铁路客运形成极大反差， 旅客也不愿意将时间花费在火车旅行上。运量少、成本高、服务质量差，使得AMTRAK在客运市场上毫无竞争力，即使政府每年补贴 10 亿～ 20 亿美元，仍无法使其摆脱困境。联邦政府已对 AMTRAK扭亏失去
了信心。
STB官员在座谈中明确表示，”提供客运服务不一定依
AMTRAK”，不希望继续维持这样一个联邦政府所有的全国性铁路客运公司。据 FRA官员介绍，可能的重组是”终结”A
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