摘要:社会信息化、经济全球化、政治民主化是新时代的世界发展趋势,其影响着生活的方方面面,而传统的政府治理模式开始难以满足新时代的要求,于是以美国为代表的西方发达国家,相继启动电子政府的建设计划,从而掀起了全球范围的政府信息化浪潮。其中我们不难发现,虽然各国在电子政府的建设过程中,起步有早晚、国情亦各异,但是重视制度建设,重视政策手段和法律手段运用,成为共识。日本作为较早着手建设电子政府的国家之一,为实现电子政府的目标进行了一系列的制度建设。本文通过梳理日本电子政府的发展过程,整理各种相关制度,分析其制度的利弊得失,试图为我国电子政府的制度建设提供必要的警示和有益的借鉴。
关键词:日本;电子政府;行政法
中图分类号:D512/313文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)32—0027—02
一、日本的电子政府运动
在考察电子政府法制建设之前,首先对日本电子政府的发展脉络,做一宏观的整理和描述。
1.电子政府的酝酿期
20世纪50年代到1997年是电子政府的酝酿期,日本政府出台了一系列的措施和法律来促进电子技术和电子工业的发展,例如1957年的《电子工业振兴临时措施法》;1966年的大型工业技术开发制度;1971年制定的《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》。经过几十年的发展,日本的电子工业成为世界翘楚,其规模、速度、先进性,都为信息化革命提供了基础环境的支持,更进一步说,为政府的电子化改革提供了扎实的技术支持。
2.电子政府的萌芽期
1997年到2002年是日本电子政府的萌芽期。1997年12月25日内阁制定《行政信息化推进基本计划》,为电子政府建设政策的雏形。这一计划可以说是拉开了政府信息化的序幕,日本的信息化开始向国家行政领域渗透。2000年12月国会制定并通过了《高度信息通信网络社会形成基本法》(《IT基本法》)为建立和完善电子政府法律体系奠定了基础。其后在2002年高度信息通信网络社会战略本部的IT战略会议通过的《e-Japan重点计划-2002》中出现了“电子政府”的术语。国会通过了可以说是电子政府的核心法律的行政手续在线化三法,确立在行政程序过程中利用信息通信技术的法律地位。至此,日本的电子政府的雏形已经初步形成。
3.电子政府的发力期
2003年至今可以视为日本电子政府的发力期。2003年高度信息通信网络社会战略本部中的各省府信息化总责任人(CIO)联络会议决定通过了《电子政府构筑计划》,此计划系统完整地详细的规定了电子政府构筑的原则、目标、方针、措施、各部门配合、人事财政支持等问题。
二、日本电子政府的法制框架
日本电子政府法体系的立法活动主要是在2000年颁布的日本信息化法律体系建设的纲领性文件——《形成高度信息通讯网络社会基本法》(亦称《IT基本法》)的框架下展开的。该法第35条第5款规定,政府应当就推进行政信息化及在公共领域的信息通信技术灵活运用,着重而迅速地制定相关规则。第13条“法制上的措施等”规定,政府应当采取法制上、财政上及其他方面的必要的措施,以确保实施为形成高度信息通讯网络社会而制订的政策。上述规定确立了国家发展并完善电子政府立法的责任与义务。该法第20条进一步明确了制定“行政信息化”政策的基本方针,即在制定形成高度信息通信网络社会的有关政策时,为了寻求提高公民便利性,增强行政运行的简洁、高效及透明度,应当采取必要措施积极推进包括扩大国家以及地方公共团体事务中网络及其他高度信息通信网络的利用等在内的、行政的信息化。同时,该法还在第三章专章规定设立“高度信息通讯网络社会推进战略本部”,负责制定并落实高度信息化社会的发展计划。
总体来看,随着90年代以来的大规模信息化立法,目前,日本已初步形成以《IT基本法》为总纲,涉及行政法、民法、商法、经济法、知识产权法、刑法、程序法等诸多法律部门以及200多部法律法规的综合电子政府法体系,其中包括:1989年颁布的《关于行政机关保存的电子计算机中相关个人信息保护的法律》、1994年修订的《行政程序法》、1998年颁布的《关于使用电子计算机制作的税务帐簿文书的保存方法等的特例的法律》、1999年颁布的《关于禁止不正当网络访问行为等的法律》、2000年颁布的《电子签名及认证业务法》与《为关于书面资料交付等的信息通讯技术的利用调整、完善相关法律的法律》(亦称《IT书面资料总括法》)、2001年颁布的《关于行政机关保存信息公开的法律》、2002年颁布的《行政手续网络化法案》与《电子投票法》、2003年颁布的《关于在行政手续中利用信息通信技术的法律》等等。
三、日本电子政府的成效
埃森哲公司于2002年1月,对世界上23个国家和地区的电子化政府以及对公众的电子服务所做出的评估。23个国家和地区的电子政府发展的整体成熟度,被分类为4种类型或曰发展阶段,即创新领导国、锐意进取国、新兴追赶国、打基础国。日本被评在第二发展阶段,也就是说,虽具有潜在力但目前处于落后阶段,或者说虽目前处于落后阶段但具有潜在力。调查发现日本电子服务在许多领域还未脱出信息发布阶段。同公司2001年就22个国家所进行的评比中,日本居第14位,而仅一年后的2002年,日本却退步至第17位。
联合国公共中心近年来世界190多个加盟国的电子政府的成熟度状况进行调查、研究和比较。根据2005年的《2005年电子政府成熟度调查报告书》中的排名,日本2003年和2004年一直排在18位,到2005年有所回升,位列14位。
四、日本电子政府建设的经验和教训
从日本电子政府的全球排名来看,日本的电子政府处于世界先进国家行列,但是又不是最成功的。日本在电子政府建设中既有成功之处也有不足之处,既有经验也有教训。
1.日本电子政府建设的经验——完善的与电子政府相配套的法制体系
从上文的描述,不难发现日本在电子政府有比较完善的法制保障:一是在推进电子政府的构建上注重法律的保障作用,比如如果在法律上电子身份证明没有效力,那么通过因特网来传送、交换身份证明是没有意义的,所以,必须制定电子认证相关的法律。二是不只是运用法律,而是运用政策和法律双向控制来为电子政府提供必要的保障。三是电子政府的立法是一个庞大的体系,它涉及的领域非常广泛,除了行政法外还有民法、商法、刑法等等。与计算机法、互联网法、信息法、政府公开法之间存在交叉关系。
2.日本电子政府建设的教训——发展理念和模式的相对落后
众所周知,日本的汽车产业在世界上具有不可撼动的地位,其规模和发展速度都是首屈一指的,日本的汽车行业发展其实可以说受益于日本的产业政策的支持和推动,其产业政策的目标与汽车本身所追求的目标是相辅相成的,就是技术!速度!安全!但是令人遗憾的是,在处理电子政府问题上,日本面对新的问题的时候并没有作新的思考和设想,日本的信息化特别是电子政府的政策和实施方式是将信息化下的电子政府作为汽车产业来定位和思考,把电子政府这种信息化背景下的特殊问题与传统汽车产业等同认识,一味的追求速度,这一点可以从日本政府宣传电子政府时使用的关键词中体会出来,“光的速度”、“互联网安全”、“网站速度世界第一”,如果把这些词的主语换成“丰田汽车”也应该同样适用。在这种惯性的政策理念下,把电子政府开发当成是丰田汽车的开发,忽视了电子政府的特点和目的,以为只要政府单方面的提供一流、高速、安全的设施,就可以实现世界一流的电子政府,这种想法是在现在看来是落后和幼稚的。由于信息化的特点,硬件的水平只是最最基础的部分,而有没有使用者、使用者的数量、使用者的感受等等才是电子政府成败的关键。没有使用者,仅仅有漂亮和投资巨大的网络主页的电子政府必然是失败的和无意义的。
五、日本电子政府建设对我国构筑电子政府的启示
我国的电子政府建设较日本起步晚,虽然已取得明显成效,但同时也仍然面临诸多的问题。一是电子政府建设的法律层级相对偏低,缺乏统一规范。迄今为止,我国已颁行的有关政府信息化建设的政策法规虽然为数不少,但总体而言却存在法律层级相对偏低的问题,其中绝大多数都是各部委及各级地方政府的规章或文件,还没有上升到法律法规的层面,也没有反映到司法体系之中。二是信息孤岛问题。我国目前的电子政府建设仍主要是由各级地方(部门)政府自主推进的。由于受到地方(部门)利益的影响,各地(部门)间的数据库建设通常存在不同程度的技术性兼容问题,难以实现信息资源的有效交流与共享。据统计,目前政府数据库已实现部门内共享的占57%,而实现部门间共享的仅占18%。三是数字鸿沟问题。电子政府建设的目标是“面向社会、服务公众”,但网络设备的缺乏、信息教育的不足、生理因素的影响(尤其是目盲),却成为阻碍社会公众广泛分享政府信息化成果的“数字鸿沟”。据中国互联网信息中心的统计,截至2005年底,我国上网用户总数为1.11亿人,其中宽带用户6430万,上网计算机总计4950万台。尽管从数量来看已颇具规模,但相对于我国公民总数而言,信息技术普及工作仍是任重而道远。这就从根本上对我国电子政府的建设形成了制约与阻碍。
对于我国电子政府建设所存在的问题,可以从日本电子政府制度建设中的经验和教训中得到启发。解决法律层次低,规范不统一的关键在于制定出台层级较高的统一的法律;而对于信息孤岛及数字鸿沟问题,则首先要从更新观念入手,通过法律和政策的形式,为电子政府建设确立新的观念、原则,强调依法行政、责任政府、服务政府、民众参与等原则,并且依靠法规范来确立电子政府建设领导机构的地位、职责、原则、结构以及与传统政府机构之间关系等。
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(责任编辑/王丽君)