摘要随着社会经济的快速发展,土地征收、征用现象日益增多,面对这种公权力对私权利的强烈干涉甚至是侵犯,公权力拥有者努力通过行政补偿的方式减少此行为带来的消极后果。本文试对行政补偿,以及这种制度在我国土地征收、征用领域中出现的问题、现状进行分析,并提出了一些建议和看法。
关键词行政补偿 土地征收 征用
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-070-02
随着我国城市化和工业化步伐的加快,土地征收、征用现象大量产生,由此带来一系列问题值得我们思考。笔者将试从以下几个方面对这一关系民生的问题进行探讨:
一、行政补偿思想及其概念的提出
行政补偿的思想是伴随着私有财产属性理论、国家与公民之间权利义务关系、人权思想的发展而逐步形成。其中国家和公民之间权利和义务的关系问题成为该思想的主要理论基础。19世纪后期人权思想愈益深入人心,有进步学者开始认识到“国家和人民之间不是权利服从关系,而是一种权利义务关系”。国家权力要受到公民合法私权的限制。而中国社会的主流意识往往认为凡是国家或公共利益都是比个人权益要大的,个人权益让位于或者牺牲给公共权益(在本文中将国家利益和公共利益视为同等概念)被视为理所应当。这种意识我们暂且不去从道德等其他非法律规范领域去看,仅从法律角度去审视,这种思想明显缺乏理性和科学精神。我们已经认同国家是法律关系中的主体之一,那么,国家当然应受法律的约束和限制。笔者认为这种约束和限制最集中体现在国家不能任意干涉或是侵犯公民的合法权益。行政补偿思想体现了现代社会国家对于公民权益的尊重,体现了人类法律思想的进步。
关于行政补偿的概念国内外学者有许多分歧,笔者在此采用高景芳、赵宗更合著的《行政补偿制度研究》中对行政补偿的定义,如下:“行政补偿是指行政主体基于公共利益的需要,在行政管理活动的过程中合法行使职权的行为以及该行为附随效果,致使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失,依公平之原则,对遭此损失的相对人给予补偿的法律制度或行为。”在我国,行政补偿制度中有关土地征收、征用的补偿制度是最为核心的,也是值得我们深加探讨的。
二、“征收”、“征用”的性质以及产生行政补偿的理论依据
对“征收”、“征用”这两个词语首先有必要进行区别,根据王名扬先生的观念,我们现在统一了这样的一个认识:征收是包括取得所有权在内的其他一切财产性权利,而征用不包括所有权。征收、征用都是国家的一种强制权力的体现。为将它合法化,各个国家都用相关法律规定将此强制性的行为赋予一定条件下可以为之的权利,而相应的补偿就是国家应该为此承担的义务。
有学者提出“特别牺牲理论”为行政补偿提供理论依据。特别牺牲的法理依据系宪法平等原则与财产权保障的具体化理论。该理论主张作为国家一分子的公民有义务为国家利益作出必要的牺牲,但当特定的人在为保障国家利益条件下,牺牲了自己的合法利益,且该利益超出了公民平均应负担的范围,由此国家就应该对他的损失进行补偿。该理论彰显了宪法追求的平等原则,不将道德或宗教上所提倡和弘扬的牺牲强加于普通公民个人,充分表达了对人权的尊重。同时,该理论也为公民财产权的保障提供了更为具体的支持,它将公民特别牺牲的财产权益以社会化的分担方式来达到一种弥补的效果。
三、我国现行土地征收、征用行政补偿制度的立法现状及其评析
(一)立法现状
我国目前还没有形成一部专门的关于行政补偿制度的法律,有关征地的行政补偿法律规定也分散于几个部门法中,除了宪法在2004年的修改中第一次明确提出土地征收和补偿外,《土地管理法》、《物权法》等法律规范也有相关规定。
2004年宪法修正案明确将《宪法》第十条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一修改,有两点值得关注。首先法律明确了“征收”和“征用”的区别。其次是将补偿制度纳入宪法,这是历史性的规定,为我国建立健全行政补偿制度提供了宪法意义上的保障。
《土地管理法》是对我国行政补偿制度规定的较为完善的一部法律,其中明确规定了“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”这一原则性条款。2007年颁布的《物权法》在现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律规定基础上,对国土资源管理法律制度进行了改革创新,完善了土地征收补偿制度,构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系。其中《物权法》第42条、第59条等对土地征收的原则及补偿安置作了原则性的规定。《物权法》的这些新规定无疑是为行政补偿制度在立法方面向前发展做出了贡献。
(二)立法评析
目前我国缺乏统一的行政补偿立法,涉及相关内容的法律规范过于分散和粗放。现实中往往会因不同地区和产业的政策性倾向差别,带来相关补偿实践上的不公平现象出现。而现行立法在有关土地征收、征用的行政补偿问题上不论是实体角度还是程序角度,均存在缺陷。实体法上我们可以看出以下问题:
第一,公共利益条款界定不明。虽然我国《宪法》和《物权法》等诸多法律条文都有公共利益条款的规定,但对于什么是公共利益,有何种标准去判断某种利益为公共利益等问题并没有明确界定。现实中,我们经常会看到房地产开发商打着公共利益的旗帜,借用政府之名强行征收农民土地用于商品房建设的现象。
第二,补偿范围过窄、标准过低。目前我国的土地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物、青苗的补偿费,以及被征地农民的社会保障费用。标准上规定征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍,安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。我们都知道,土地属于稀缺资源,被征收的土地特别是农用土地转为非农建设,将会给我国农业和农民带来消极影响。而土地本身的价值往往是在不断上升,法律规定的补偿范围和补偿标准是在特定时期和特定条件下制定的,并沒有着眼于未来土地价值的增值变化,以及给被征公民带来的预期利益的损失。笔者认为针对被征土地,可以根据日后该土地增值带来的经济效益给予被征者合理的补偿,这种补偿区别于现行立法规定的补偿费用。同时笔者认为这种补偿也不必必然采取金钱的方式一次性给付。
第三,现行补偿方式单一的问题。我国农村征地补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股的方式。现实中补偿的方式大多是一次性金钱给付,这对于大多数综合素质不高的被征地农民来说,绝不是什么好事。常会使他们陷入失地又失业的状态。笔者建议,我们应该采取像以前国企改革下岗职工再就业培训那样的模式,帮助这些农民进行农专非的一些技术培训,使他们掌握新的生存技能。这也有助于我们的社会稳定,和城市化科学地向前发展。因为城市化发展不仅是农村土地功能的变革,更是人们思想和生存技能等的转变。除了职业技能培训外,我们还应该重视失地农民的社会保障问题。
行政补偿正如国家赔偿一样应该既是一种实体制度,也是一种程序制度。程序制度是实体制度的延续,是维护权利的操作过程,仅有实体没有程序是不健全的制度状态。现行的法律有关行政补偿的程序性规定十分有限,仅在《土地管理法》中做了一些规定,例如该法第48条对于听证的原则性规定,但这些规定缺乏具体可操作性,也没有规定如若意见不被采纳时的解决途径和救济方法。同时,最为重要的是我们有关行政补偿的司法救济程序少之又少。实体法律规范缺乏合理科学性,导致人们合法权益难以诉求,又加之行政行为主体双方的不平等性,就更难保障行政相对人的权益,再加之相应的司法救济程序还是空白,这使得双方的力量对比更加明显。这样,我们只能回到“为了公共利益牺牲个人利益是理所应当”的原点了。被征地的人们也只能用道德上的价值感补偿自己合法权益的缺失处了。
四、对于现存问题的建议
在对前文立法现状和缺陷评析里笔者已提出了一些建议,下文将系统化这些建议并提出一些新的观点。
第一,我们应该完善包括征收、征用土地行政补偿在内的行政补偿法律制度。建议如《国家赔偿法》一样,制定一部专门的行政补偿法律。这部法律应包括實体上的权利义务规定和程序上的规定。实体上我们应该广泛参考现行国外一些发达国家在行政补偿制度上的做法,并全面考虑我国的实际情况,特别是关于农用土地和“三农”问题的实情,体现“以人为本”的思想,制定这部法律。程序上我们要强化以司法救济为核心的程序法建设。规范行政征地工作的程序并且加强这些程序的监督工作。
第二,行政补偿制度应该与社会保障制度相联系。正如前文已经提到,对于被征地农民我们应该对他们进行技能培训并且将他们纳入社会保障系统中来。事实上,我们就应该将所有的农村人口都纳入社会保障系统,而不仅仅是被征地农民。但是,我国的国情决定了这样的想法目前为止还只是一个美好的愿望,所以在目前情况下,至少应该保障被征地农民。具体操作上,可以将部分行政补偿的金额用于建立相应的社会保险基金,并且国家负责管理这部分基金,为以后农民的医疗、养老等提供保障。
第三,建立第三方被征财产评价机构。所谓的“第三方”,是指区别于行政主体和相对人的第三方。由第三方对被征财产作出价值评估是出于公平的考虑,当然该第三方必须是完全中立的,与双方都没有利害关系的。我们现在的做法往往是政府征收、征用,政府自己评价,这种自征自评的做法笔者认为是很不妥当的,缺乏公平公正性,也增加了政府的工作量。建议采取的方式是建立有如仲裁机构这样的民间组织对被征财产进行评价。组织中的成员应广泛来源于社会各层面,比如大学教授、律师、教师、农民、工人、服务行业人员、技术人员等等,这些具有各自专业背景的人建立起的组织,不但可以尽可能保证评估结果的公正性,还减轻了政府部门的工作,提高了行政效率。
综上所述,行政补偿制度的建立和完善要综合社会许多方面因素考虑,当然,首先是我们的立法应该尽快完善起来,我们的其他社会配套制度也应该被纳入中,我们还应该发挥社会各方面的力量而不仅仅是靠政府,这样,我们的行政补偿制度才会兼具法律效益和社会效益,才会促进社会的和谐发展。
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