（ＣＰＲ／９８／Ｇ３２国家层面项目）湿地保护政策法规评估及建议课题组
“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”专题研究
王行人：郎佩娟
主持人语：湿地是地球上最重要的生态系统之一。我国湿地具有面积大、类型多、分布广、生物多样性丰富等特点。但是，由于多种原因，特别是人类生存发展与生态环境保护之间的矛盾，我国湿地面积减少，功能下降，湿地资源遭到比较严重的破坏。在此背景下，中国政府、联合国开发计划署和全球环境基金联合项目“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”(CPR／98／G32)启动，这是迄今中国湿地保护领域的一个最大的国际合作项目，其目的是通过研究，使湿地生态保护和社会经济发展相协调，使我国湿地得到有效保护。
从本期我们陆续推出一组文章，这组文章以湿地行政管理为研究对象，以实证主义为研究方法，以行政学、行政法学的交叉为研究视角，分别论述政府部门的公务合作制度、政府管理理念与方法的改进、法律规制的协调与完善、行政理念向具体法律制度的转化等问题，对我国湿地保护行政管理体制以及政府行为进行系统研究与分析，并提出改进建议。文章虽然关注的是政府管理的某一具体事项，但小中见大，所提出的问题和观点对于政府其他领域的管理活动具有普适性。论文中的所有资料和数据均来自于公开的信息。
收稿日期：2006—11—20
作者简介：郎佩娟(1955－)，女，吉林珲春人，中国政法大学法学院教授；
王 蓉(1972－)，女，湖北武汉人，中国政法大学民商经济法学院副教授。
基金项目：本文为中国政府、联合国开发计划署和全球环境基金联合项目“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”(项目号：CPR／98／G32)的阶段性成果之一。
摘 要：当代政府行政管理普遍存在着部门分工管理现象，部门分工管理有利于提高管理的专业化水平，但是，如果没有很好的公务合作机制，部门分工管理也会显露诸多弊端。我们应加强建立政府部门之间的公务合作机制，改进、提高政府行政管理效能，从而使政府真正成为社会和谐发展与可持续发展的强大推动力量。
关键词：分工管理；公务合作
中图分类号：D912．1 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)01--0062--05
从塑造有限政府、权力相互制约以及加强专业管理等角度看，政府部门分工管理是一种自然的、客观的行政现象。这种现象有利有弊，为了克服其弊，采用明确部门分工、划清部门权力界限、清理部门职能交叉等方法是必要的。但是，由于部门分工管理和由此导致的部门职能交叉在某种程度上的不可避免，因此，在上述方法之外，应当清晰认识部门分工管理的基本情况，并在此基础上寻求并建立部门之间良好的公务合作机制，这不失为抑制部门分工管理之弊的一种新思路。
一、政府部门分工管理的四种基本模式
(一)统一管理与分级管理模式
统一管理与分级管理模式是指在国务院行政主管部门对某事项统一行使管理与监督权力的基础上，地方各级人民政府行政主管部门负责本行政区域内该事项的管理、监督工作。例如，《水土保持法》第6条规定：“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作。”《公路法》第8条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。”
统一管理与分级管理模式主要涉及的是层级不同但职能相同的政府部门之间的关系，其优点是行政主管部门明确，便于行政管理权力的统一行使。但是，分级管理模式遇到跨行政区域的情况，其管理片面性和不完整性的弊端就显露出来。例如，我国扎龙湿地跨大庆市和齐齐哈尔市两个行政区，为了解决扎龙湿地管理体制问题，齐齐哈尔市政府建议成立由省林业厅、大庆市政府、齐齐哈尔市政府三方组成的“扎龙保护区管理委员会”，统一管理湿地行政事务。对于这一建议，大庆市政府是认同的，但建议增设两个管理局，即“扎龙自然保护区大庆管理局”和“扎龙自然保护区齐齐哈尔管理局”，两个管理局在“扎龙保护区管理委员会”领导下负责本行政区域的湿地保护事务。为此双方争议多年未能形成统一意见，这导致许多事件因管理体制、执法体制方面的严重分歧长期未能得到很好处理。
(二)综合管理与分部门管理模式
综合管理与分部门管理模式是指在有多个政府部门对同一事项进行分头管理的情况下，由法律、法规确定一个综合管理部门。例如，《自然保护区条例》第8条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。”类似的规定还有《海洋环境保护法》第5条。
综合管理与分部门管理模式主要涉及的是级别相同但职能不同的政府部门之间的关系，其优点是部门分工明确，便于发挥专业管理优势，但行政协调成本高，容易造成管理冲突，降低管理效率。例如，按照《海洋环境保护法》的规定，我国建立的是一个多头管理、分散管理的海洋环境保护行政体制，国家环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门和军队环境保护部门分别在各自的职权范围内履行自己的职责。海洋环境保护这些政府部门各司其职，是一种权力广泛分散的行政管理体制，在实际行政管理中，不可避免地出现“政出多门”。尽管该法第19条规定了有权部门的“联合执法”，但这一规定对于克服政出多门弊端的作用十分有限，我国海洋环境保护不尽如人意的实际情况也证明了这一点。我国海洋环境执法除有本法第5条直接规定的政府部门外，还有国家发改委、经贸委、科技部、财政部、建设部、交通部、水利部、农业部、林业局，以及河北、辽宁、山东、天津等省市政府组成的庞大的联席会议。但是，众多的政府部门和庞大的联席会议并未有效提高行政效能，中国海洋环境保护的形势依然不令人乐观。
(三)统一管理与协助管理模式
统一管理与协助管理模式是指由法律、法规明确规定某事项的行政主管部门和相关协助部门。例如，《水污染防治法》第4条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”类似的规定还有《防沙治沙法》第5条、《防洪法》第8条等。统一管理与协助管理模式同样涉及级别相同但职能不同的政府部门之间的关系，其优点是主管部门明确，政府部门之间有分工亦有合作，但在行政协助制度不完备的情况下，这种管理模式的优势是难于发挥的。
(四)要素式管理模式
由于认识和管理实践的滞后，我国尚有一些应当纳入而未被纳入整体管理、系统管理、专门管理的事项，在这些事项的管理上，我国采取的是一种“要素式”管理模式，湿地管理就是一种非常典型的要素式管理。湿地是一个集水、土、草、陆生与水生野生动植物等为一体的生态系统，各个生态要素之间有着极为密切的联系。但是，我国现行立法是针对湿地各生态要素进行管理的专门立法，例如，《水法》《土地管理法》《草原法》《野生动物保护法》《渔业法》等。因此，我国现行立法模式下湿地行政管理的突出特征是要素式管理，即由政府水利、土地、农业、林业、渔业、环境保护等多个部门针对湿地水、土地、草、林木、野生动物等不同生态要素进行分门别类的专门管理。
要素式管理模式涉及的政府部门之间的关系更为复杂。由于这种管理模式，在同一湿地上，可能有林业部门负责的野生动物保护活动；有农业部门负责的农田耕种活动和草原种植收割活动；有渔业部门负责的渔业捕捞活动；有水利部门负责的蓄滞洪区和防洪工程建设活动；有航运部门负责的水上运输活动；有旅游部门负责的旅游活动等。在要素式管理模式下，不同政府机关往往从各自的管理活动、管理目标出发，突出强调自己管理活动的重要性，甚至有意无意地各自为政，忽略其他政府机关的管理活动，其结果是导致管理失衡，造成管理冲突，破坏湿地生态系统的关联性。例如，垦荒与湿地保护、海洋开发利用与湿地保护、城市化进程与湿地保护、旅游开发与湿地保护、水利设施建设与湿地保护、防洪与湿地保护、地下水开采与湿地保护、区域大开发与湿地保护等，都存在不同程度的冲突[1]。
综上所述，无论哪种部门分工管理模式，都不可避免地涉及相当复杂的部门关系，处理不好都会增加管理成本、造成管理冲突、降低管理效率。如前所述，政府部门分工管理是一种自然的、客观的行政现象。这意味着，每一政府部门的权力都是有限的，每一单个政府部门都无法独自掌控管理活动的全过程，其管理职能的履行和管理目标的实现，都必须依赖于其他政府部门及其职能的履行。例如，野生动物保护涉及建设部门、环境保护部门、公安部门、工商部门、进出口管理部门、财政与物价部门等；水污染防治涉及水利部门、卫生部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构、流域水资源保护领导机构、计划部门、建设部门、农业部门、矿产资源部门等。因此，除非部门分工管理过于不合理以致对管理效果造成过于消极的影响，为了维持法律关系的稳定性和行政管理的连续性，法律一般不会对现有政府部门的分工管理格局作颠覆性调整。
因此，从行政发展视角看，比较合理的选择是探索部门分工管理基础上的公务合作问题，通过建构良好的公务合作制度，克服部门分工管理带来的一些负面影响。公务合作是指无行政隶属关系的行政机关之间，基于行政整体性、统一性的需要，相互提供支持、配合、协作，以共同完成行政管理任务的一种活动。公务合作的效果依赖于一整套公务合作制度的建立和运行，但从现实情况看，我国法律规定的公务合作远未形成制度。因此，有必要探讨我国政府部门公务合作的主要制度，以推动我国政府部门公务合作制度的建构。
二、政府部门公务合作的主要制度
政府部门之间可以进行公务合作的事项是广泛的，从某种程度上可以说，有多少种政府职能就有多少种公务合作事项。本论文主要阐述政府部门公务合作的一些重要制度，包括规划编制合议制度、政府部门信息与资源共享制度、行政协调制度、行政协助制度等。
(一)规划编制合议制度
行政主管部门编制规划，需要与其他有关部门进行合议，合议的方式主要有二。一是由行政主管部门牵头，会同其他有关部门共同商议编制。二是由行政主管部门先行组织起草编制，然后再将征询意见稿发送其他有关部门征询意见。从实际情况看，我国政府部门编制规划采用第二种方式的居多，积累的经验也较多。
目前，我国许多法律、法规中都有对规划编制合议制度的明确规定。因此，我国规划编制合议制度已有法律依据，关键的问题是如何完善法律和执行法律。例如，我国法律、法规对属于国家层面的规划编制往往规定“由国务院行政主管部门会同国务院有关部门编制”，这种规定至少存在以下问题：第一，法律规定了规划编制的“会同编制”制度，但并未对“有关部门”作出相对明确的列举规定，也未对“会同编制”的方法、程序、有关部门意见的地位、有关部门意见的取舍等问题作出明确规定。因此，“会同编制”在实际操作中存在着流于形式的可能性，无法有效发挥“会同编制”的作用。第二，法律对“会同编制”制度的法律责任没有作明确规定，在实际操作中，如果行政主管部门不执行或者敷衍执行“会同编制”制度，则很难追究其法律责任。更为重要的是，如果规划的“会同编制”制度流于形式，则难以保证规划的科学性和应有效力，也会为日后的顺利执行埋下隐患。因此，法律应当对规划编制合议制作出明确而具体的规定，包括主持机关、会同部门、会同方法、会同程序、意见表达、意见采纳、规划衔接、法律责任等。
(二)政府部门信息与资源共享制度
信息与资源共享是信息社会、经济一体化社会的应有之义，是提高政府执法水平、促进社会可持续发展的必然选择。在政府管理实践中，尽管信息与资源共享在某些部门、某些地方已取得一些进展，但从总体上看还有不小的差距，政府各部门之间信息与资源共享并不普遍。由于部门分工管理、要素式管理的普遍存在，每个政府部门都分别掌握着与其管理职能相对应的那部分信息和资源。水利部门掌握着水资源信息，土地部门掌握着土地资源信息，科技部门掌握着科技资源信息等。此外，由于职能交叉，即使是对同一事项的监督管理，不同政府部门所掌握的信息也是不同的。例如，《水法》第32条第4款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测”；《水污染防治法》第18条规定，“国家确定的重要江河流域的水资源保护工作机构，负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况”；该法第4条规定，“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关”。显然，在水污染防治特别是水环境质量监测中，水行政部门与环境保护部门的职能有较多交叉，同是对水质实施监测，却形成了两套监测机构及其各自的监测活动，而且由于监测活动时间、地点、频率、技术手段等方面的差异，两套监测机构所获得的数据可能并不相同。现实中，政府部门或者出于部门管理的惯性，或者出于自身利益，往往不愿意至少不主动将其掌握的信息与资源与其他部门共享，造成政府各部门之间的信息与资源阻隔，这种信息与资源阻隔反过来又给部门分工管理造
成诸多困难，包括重复管理、重复监测、行政成本加大、决策困难等。因此，法律应当对政府部门信息与资源共享制度作出明确而具体的规定，包括信息与资源共享的范围、基本原则、方式；信息与资源持有者、使用者的权利义务；法律责任等。
(三)行政协调制度
在部门分工管理的情况下，无论是有隶属关系的行政机关之间还是无隶属关系的行政机关之间，都会因履行公务而发生关系，如果是要素式管理，这种关系还会显得错综复杂。原因是，要素式管理使得多个政府部门都能够参与对同一管理对象的管理，形成多种行政权力在同一管理对象上共同发生作用的情形，使得各管理部门的职责权限划分、各项管理活动的平滑衔接以及整体平衡等都面临着极大困难，而一旦协调工作不到位，就会造成管理混乱、降低管理效率、打破管理平衡，最终偏离政府公共管理的总体目标。因此，行政协调问题的提出及其相关法律制度的建立有着极为重要的意义。
鉴于以往政府湿地管理的教训，特别是要素式管理与湿地生态系统的不适应，考虑到国务院林业行政主管部门“组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作”[2]的现有职能，为了避免职能大幅度归并可能造成的政事震荡，我国应当确定由国务院林业主管部门以及县级以上地方人民政府林业主管部门作为湿地管理的协调机关，确定由国务院以及县级以上地方人民政府农业、水利、海洋、土地、建设、交通、旅游、环境保护、科技等行政主管部门在各自的职责范围内，主管湿地管理工作。从性质上看，政府林业行政主管部门对湿地管理工作的协调是一种以系统结构为中心的行政协调，用以调整横向同级别政府各职能部门、各管理机构之间在职责、权力、责任、利益等方面的关系，涉及的主要问题包括职能交叉、事权冲突、部门利益冲突等，这些问题通常与管理体制的设计和机构的设立有密切关系。从世界各国的管理经验看，横向政府各部门之间的协调主要是通过强化部门之间的联合、协作与沟通来实现，方法包括政府会议制度、委员会制度、跨部门的府际委员会、行政改组等，手段包括行政指令、说服、建议、紧急磋商等。湿地管理行政协调的目的是变要素式管理为协调式管理，使参与湿地管理的各政府部门在湿地保护与合理利用上达成一致。
目前，行政协调主要是行政学而不是行政法学的研究内容，而行政学的研究如果不转化为具体的法律制度，其功能的发挥会受到极大的限制。因此，法律应当对行政协调制度作出明确而具体的规定，包括协调机关、协调部门、协调方法与程序；协调意见的表达、采纳与执行；法律责任等。
(四)行政协助制度
目前，我国法律中有一些关于行政协助的规定，但规定都比较原则、笼统。根据目前我国政府部门分工管理的特点，为了使各政府部门的工作相互配合、相互支持，建构合理的行政协助制度是完全必要的，这对于提高政府行政管理的整体效果具有重要意义。行政协助制度涉及的问题较多，包括适用条件、内容、请求、实施、费用、拒绝、争议处理等，对此法律应当有明确而具体的规定[3]。
1．行政协助的适用条件。行政协助的适用条件大体有六个方面。第一，行政机关在法律上不能独自完成某种公务；第二，行政机关在事实上不能独自完成某种公务(行政机关的人员、设备等不能支撑其履行职能)；第三，行政机关履行职能所需的信息、资料、书证和其他证据材料被其他机关持有，且自己没有独自调查这些信息的法律授权；第四，费用支出过高或者由被请求机关协助执行公务，其费用支出明显降低的；第五，有特别紧急或者特别危险的情况发生的；第六，其他有正当理由需要提出行政协助请求的。
2．行政协助的内容。政府部门之间行政协助的内容是相当广泛的，包括现场检查协助、违法行为查处协助、调查与监测协助、资料收集协助、证据提供协助等。
3．行政协助请求的提出。行政协助请求应当由需要协助的政府部门向能够提供协助的政府部门提出(请求协助方与被请求协助方)，除紧急情况外，请求协助方的请求应当通过“行政协助请求书”提出。为了保障双方利益，避免日后纠纷，行政协助请求书文本内容应当格式化，包括请求协助方与被请求协助方的名称、请求事由、请求协助的具体事项、请求的法律依据、请求时间、请求机关负责人签署、请求单位的公章等。由于多种原因需要长期进行行政协助的政府部门，各协助部门之间应当签署“行政协助协议书”。
4．行政协助的实施。被请求协助方在接到请求书后，应当在一定期限内对请求事项进行审查并作出予以协助或者拒绝协助的答复。被请求协助方答复予以协助的，应当积极履行协助义务，并在一定期限内完成协助行为，也可以要求请求协助方派员参加协助工作。被请求协助方迟延履行或者违法履行协助义务的，应当承担法律责任。
5．行政协助的费用负担。行政协助事项属于公共行政、公共管理事项，本质上也是被请求协助方的事项。因此，行政协助通常不发生请求协助方向被请求协助方支付费用的情形。但是，如果被请求协助方在行政协助中垫付了额外费用，或者所使用的费用超出了一定限度，则请求协助方应当安排这部分费用的支付，具体数额由双方协商而定，协商不成的，由争议双方共同的上一级行政机关裁定。
6．行政协助的拒绝情形。被请求协助方在接到请求协助方的请求后，对于那些认为不符合要求的请求也可以拒绝。其一，请求协助方不具有行政主体资格；其二，被请求行政协助的事项超越了本部门的职责权限范围；其三，被请求行政协助的事项属于行政协助的排除事项，例如，行政协助将有损于国家利益、公共利益，请求协助方要求得到的信息、资料属于依法应当保密的事项等。在某些特定情况下，被请求协助方也可以根据自己对情况的判断而拒绝行政协助。例如，被请求协助方有充分理由认为提供协助将有损于自身利益或者妨碍自身职能的履行，或者有充分理由认为由其他政府部门提供协助则更为方便、更为节约。
7．行政协助争议的处理。如果请求协助方的请求被拒绝，或者请求协助方对被请求协助方的协助活动不满意，都会产生行政协助争议。在湿地保护中，行政协助多发生在没有隶属关系的政府部门之问，行政协助不可避免地会出现争议，特别是在地方保护、部门保护比较严重的地区和部门，这种争议发生的几率更高。被请求协助方基于对自身利益的考虑，对于符合要求的行政协助请求加以拒绝，或者在协助过程中消极协助，都会影响请求协助方的管理行为和管理效果，损害行政相对人的权益。由于该争议发生在不同政府部门之间，基于我国行政管理体制的特点，应该将争议上报共同的上一级行政机关裁决。
三、结 论
政府部门公务合作的哲学基础是系统论。在自然界和人类社会中，联系是客观的、普遍的，系统也是客观的、普遍的。系统论是将普遍联系的思想具体化，使之能够成为在科学研究和社会实践中解决复杂问题的一种理论和方法，政府部门的公务合作即是系统工程、系统分析、系统管理在政府行政管理中的具体运用。
从部门分工管理到部门公务合作是行政发展的必然。各政府部门之间只有分工管理而没有公务合作，或者只有随意的、即时的公务合作而没有制度化的公务合作，对于提高政府管理效能和执法水平都是不利的。良好的公务合作机制既依赖良好的法律制度，也依赖对部门利益的破除。部门利益是对政府存在目的、政府执法目的的背离，但在我国又是实在存在的，其表现形式和获取方式都多种多样。在部门利益驱动下，政府部门重视的是能够使自己获利的权力而不是管理的整体效能和社会公共利益，在部门利益和公务合作出现矛盾时，就会偏重选择部门利益而不顾公务合作。由于部门利益牵涉包括行政文化在内的更为复杂的问题，因此，即使有良好的政府部门之间公务合作的法律制度，这一制度在执行中也会遇到各种各样的困难。对于政府部门公务合作可能出现的困难，学界和实务界应当有充分的思想准备。
【参考文献】
[1]朱建国，王 曦等．中国湿地保护立法研究[M]．北京：法律出版社，2004．
[2]国家林业局等．中国湿地保护行动计划I-z3．北京：中国林业出版社，2000．
[3]马怀德等．行政程序立法研究——《行政程序法》草案建议稿及理由说明书[R]．2005．
(执笔人：郎佩娟 王蓉)
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