摘 要 传统行政法学研究范式显现出对行政决策责任研究的不足，加之风险的多重属性与当前官僚式追责模式的自我设限，行政决策责任追究面临诸多合法性危机。本文以食品安全风险管理决策为视角，基于“行政过程论”的理论，对行政决策中责任进行准确界定，并从基础性制度与技术程序两个方面构建开放式的行政决策责任追究制度框架，进而实现行政决策追责的合法性。
关键词 行政决策 责任追究 行政过程 法制化
作者简介：王瑞，中南财经政法大学2013级法律硕士专业研究生，研究方向：民商法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-281-03
食品安全事件的频发引发了社会公众对食品安全风险规制行为的质疑，但对食品安全风险管理决策的质疑却极少提及。这一现状的产生与我国长期以来对行政决策研究极其匮乏有关，所进行的“静态行为类型论”研究使得理论界与实务界对行政决策关注较少，行政决策的分析容易被其他具体行为的研究所替代，这显然与行政决策所带来的影响不成比例。已有学者在此开始对决策进行探究，例如对食品免检制度的反思，不仅局限对食品检查行为的思考，而是对行政行为背后的决策合法性的思考。还有许多学者提出一种新的“行政过程论”的研究范式，对行政决策进行了动态研究，这些无疑对行政决策的责任制度研究都是有益的。
然与行政决策责任追究制度有相对成熟的研究，并且在实际操作中也有相对应的具体制度安排的欧美国家相比，我国当前问责体制的不科学性直接影响着行政决策的质量，引发行政决策追责行为的合法性危机。由于为行政活动提供一种合法性的评价与理解框架是现代行政法的核心任务，基于此，本文将从以下三个方面展开论述：
一、行政决策追责的合法性危机及其原因分析
在西方，受到“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败”的影响，在这些发达国家里，“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”虽然我国的问责机制在不断完善，然需要看到的是，在行政决策领域，由于忽视决策程序的设计与决策责任的认定，行政决策问责机制面临合法性危机。
（一）当前行政决策追责模式引发的合法性危机
1.追责过程的程序忽视。程序与实体内容都是正义的内容，程序忽视最突出的表现是非公开化的追责过程，让追责蒙上了一层面纱，例如现实中一旦官员被问责，追责主体并未给予其救济程序，而被问责官员保持沉默更是与责任政治原理不相符合。而发达国家，问责被认为是一个过程，“在问责过程中，问责对象要就其决策、行为、行为结果，向问责主体进行说明、解释、辩护，并据此接受问责主体给予的奖励和惩罚。”我国《食品安全法》与实施条例虽然设置了法律责任章节，而对追责的程序较少提及。
2.责任分配的结果失衡。责任分配的结果失衡包括应然与实然两个层面。以“决策责任终身制”为例，强调责任终身制是要求决策者在做决策时建立起责任意识，然在行政决策中，如有学者就指出，当之前制度的威慑并未达到终身追责的强度，一旦该责任落到自己身上，更多的将此视为“揸到枪口上了”。显然如此的责任分配自然呈现出不公平。
3.追责的目标发生偏差。责任设置的内容与追责形式都追求一定的目的，例如我国《食品安全法》第一条就规定了所有与食品安全有关的行政行为的目的，否则追责便成为了追责主体打压他人的工具。行政决策的责任设置无疑是要实现行政决策程序和结果的公平与正义，最终保障公民利益。而现实中，一旦重大决策受到追责，地方政府经常以免去几个官员来回应舆论压力，显然这种“组织安排”的追责与责任型政府不相符合，进而伤害到法治建设。
（二）当前行政决策追责面临的合法性危机之原因分析
从问题到因应之道的简单逻辑非但解决不了问题本身，还会引发新的问题，新旧问题的交织，进而会陷入恶性循环之中。借助卢曼的分析框架，许多问题之所以很难解决，一方面与问题本身的复杂性特征有关，另一方面恰恰是我们忽略了社会的结构性特征而采取的简单治理之道无法满足解决问题的需求。追溯到问题的逻辑起点，我们可以从两个方面对其进行分析：
1.风险的多重属性下决策责任的认定阻碍。食品安全风险的多重属性已然成为了现实，单纯意义上从科学性角度对风险问题予以解释并不能消除社会公众的恐慌。传统决策责任追究是建立在对决策科学性的评价之上原因有二，一是对决策的科学性计算较为容易，可以较容易确定决策者责任内容；二是对风险社会建构属性的分析较难量化到决策责任的内容之中。二者共同作用之下导致风险决策责任内容不全面或不确定，在此基础上的追责并不是真正意义上的追责。从上述对决策责任的分析可以看到，风险的多重属性造成决策追责过程中出现了两条很明显的链条断裂，一是多重属性下的风险决策责任内容的确定难度较大，二是风险决策知识运用到传统决策体制中的不完整和割裂现象，导致决策体制本身并不能完全将风险决策的内容完全纳入到决策之中，决策责任内容不完整。显然风险的多重属性与决策内容的单一维度之间的矛盾直接构成决策责任的认定阻碍。
2.官僚式追责模式的自我设限。根据韦伯的观点，官僚制采用严格的科层制，其对责任的追究是一种层级上的控制，即行政官员通过上级控制下级的方式，上级官员要接受公民选举的代表的监督，从而形成间接控制的责任链条。这种间接责任方式追责链条过长，易导致官员对公众需求的忽视。该追责模式的自我设限表现在：
首先追责内容难以确定。以往对行政决策追责，强调内部追责，这与行政决策对外产生法律效果应负外部法律责任不相适应。这一方面与决策本身通常以集体方式做出，从而模糊了责任的具体内容，即便是参与式与合作型的决策模式也面临同样的问题，在对各主体的角色进行准确定位前，是很难对其进行责任追究的。另一方面追责较多情况下并不是真正意义上的责任追究，更多的是政府为了缓解舆论压力而采取的手段。两者导致追责内容成为了形式，不利于追责法制化。
其次是追责的非理性，当前追责总是在付出一定的代价之后才启动，问题的关键在于，非制度化的追责并不能以理性的姿态应对，追责中受人的影响较大，难免会出现信息失真，造成最终的追责对象并非是影响行政决策的主体。加之对行政决策的追责更多情况下是在对执行行为的质疑中开始，这无形中加大了对行政决策追责的难度。
二、基于行政过程论的行政决策追责的内容与合理性
对行政决策的过程进行剖析有助于我们在过程中对行政决策的权责进行准确认定，特别是在面对食品安全风险这类问题上，不同主体都面临这知识不足的境遇，对行政决策过程的分解，对不同主体参与的理性进行分析，避免追责的非理性。
1.角色定位上：根据十八届四中全会中提出的重大决策五个程序，每一个程序中不同参与者的角色与功能都有所差异，例如公众参与和专家论证，前者强调参与民主，后者强调科学理性。过去因未对行政决策的程序进行法制化，导致包括公众参与、专家论证等环节成为了摆设，而追责时未起到影响决策作用的公众或专家成了追责的对象。对决策不同程序的主体角色进行重新定位使得不同程序里的主体责任更加明确。
首先公众参与和专家论证是从两个层面实现合法性之论证，前者通过民主参与实现规制过程的合法性，后者则是通过技术理性实现规制的合法性。需要指出的是这两个合法性实现过程并不是截然分离的，特别是面对多重属性的食品安全风险问题，如何实现二者知识的融合与统一，将直接影响行政决策的效果。故前者在行政决策中所扮演的角色决定了其应对其所代表的公众负责，而后者需要对决策的科学性负责，行政决策机关则需要对保障两类程序的合法性负责。
其次，基于食品安全风险的多重属性之上，对风险评估应采取综合的评估模式，根据学者的观点，这一模式是“即整合概率评估模式、预防式评估模式与关注度评估模式的基本要素”，能够应对多重属性的食品安全风险，并为食品安全风险管理决策提供科学依据，进一步强化其合法性。这也就意味着风险评估机构应负责其评估的结果完整性。
通过对以上不同程序的分析，我们可以清晰的看见，不同主体在决策中扮演的角色是多样的，例如在公众参与程序中，行政机关更多强调自身是“敞开大门的倾听者”的角色，而一旦行政机关忽视公众的导入信息，最终造成决策的失误，将承担相应的决策责任。
2.权力资源分配上：责任无疑是与权力紧密联系的，而权力的行使又受到资源的配置限制。由于决策者控制着较多资源，对决策者如何有效行使该资源，制度意义上却较少关注，导致对决策行为的追责普遍不足。基于过程论的行政决策，可以较容易的计算出不同决策程序所需要的权力资源，而一旦决策参与者与决策者在决策过程中行使的权力资源远远超过了理性范围，就要对其承担责任。需要指出的是，基于过程论上的权力资源分析，是对不同主体的行为进行优化的过程，如此能实现资源的优化配置。
3.运行机制上：过去运动式问责存在较大问题，行政机会主义与责任被发现概率不成比例，导致决策者较为容易的被企业等俘获。基于过程论的行政决策，将行政决策的过程公开，并接受公众与专家等主体的质疑，确保决策者积极履行自己的职责。过程的开放将改变过去单向的问责路径，从而避免问责权力的非理性化行使。
通过对以上三个角度的分析，特别是结合公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五个程序，基于过程论之上的行政决策分析，一方面对责任的认定更为准确，从而实现权责统一；另一方面强调主体之间博弈与合作的追责方式，使得我们运用更为综合的知识应对复杂的社会问题。
三、过程论基础上的具体制度之安排
行文至此，笔者对当前决策责任追究模式面临的合法性危机进行了描述，食品安全风险的多重属性与官僚式追责模式打乱了决策过程中不同主体的角色定位与相互关系，造成追责简单化与追责泛滥化现象并存。显然从过程的角度对行政决策责任进行分析，将有助于行政决策责任与行政决策权相适应。根据Koppel提出责任的五个维度，即透明度、法律义务、可控性、职责和回应性，本文构建以行政决策信息公开和多主体合作下的追责为内容的追责基础性制度和包括责任调查认定、责任启动和救济程序设计，将责任的不同维度内容置于追责的过程之中，动态上满足不同维度内容要求。
（一）基础性制度框架
就基础性制度而言，主要包括两方面的制度内容：一是行政决策信息公开制度；二是多元主体合作之下的追责制度。前者基于决策的逻辑而言，即信息是决策的基础，此外是对实然层面的回应，即政府信息公开条例的规定与现实中政府信息公开的不作为，使社会主体拥有的信息处于严重不对称状态下，显然基于这一状态下的民主参与和合作是无效率的。十八届四中全会提出“以公开为原则，不公开为例外”弥补了《中华人民共和国政府信息公开条例》的缺陷。多元主体合作之下的追责制度除了是破除官僚式追责模式的自我设限，使得决策者要更多地回应社会公众，即通过一种短线和直接的责任控制途径实现责任，更为重要的一点是行政决策责任机制的有效构建，能够提高参与主体的效能感，并且通过多元主体的合作，从多个角度对行政决策进行控制，显然这与食品安全风险的多重属性相适应。
（二）追责程序设计
当然，上述的两类基础性制度构建并不能单独发挥其效果，特别是脱离了程序而言，追责便成为在一潭死水中搅动，需要从程序设计上予以保障：
1.调查认定程序。行政决策责任追究的第一步是如何确定责任，包括追责对象确定和责任类型划分。风险的多重属性与多元决策主体参与无疑都使决策责任确定难度加大了，为避免追责的非理性，需要设计一套责任调查程序，对行政决策的中各主体的权力行使进行合法性与合理性调查，从而对决策责任予以确定。第一该调查主体需要具有相对独立性。其次是对决策责任进行类型划分，以确定适用的追责方式。最后调查的内容是根据不同的决策程序而定的，例如在公众参与阶段与专家论证阶段的调查内容会有较大差异。
2.启动程序。责任启动首先必须建构相应的程序启动标准，行政决策责任追究程序启动标准是指有权的追责主体在评价行政决策中对行政决策过程与决策结果所采用的标尺。启动标准主要考虑两方面的内容，一是决策结果，二是决策过程。以决策结果作为决策责任启动的标准称之为结果导向型启动；以决策过程作为决策责任启动的标准称之为过程导向型启动。当然追责的启动程序标准并不是单一的，单纯以结果为导向启动追责会使决策追责陷入被动之中，显然启动标准应是结果与程序的混合。
3.救济程序。长期以来追责的单向性决定了被追责对象一旦被追责较少采取救济途径为自身辩解，这也就不难解释当前被追责官员在被追责之后普遍保持沉默的现象。显然救济程序的设置不仅要解决救济程序的设置问题，还应对采取救济程序产生的后顾之忧问题。虽然《公务员法》设置了申诉与复议制度，但对如何保障公务员形式申诉与复议权则需要相应的配套措施，可通过决策责任审查制度，让人大常委会或设置行政法院去审查该追责程序，以确保追责程序的正当。
正如本文所解决的是多重属性下的风险决策责任问题，显然试图完整的提出应对之法并非本文的意图所在，也难以做到，通过对多元主体参与下的开放制度的构建，并在动态意义上对程序进行细致设计，以实现不同知识的融合与追责的法制化，最终实现决策责任追究的正当性。
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