股权众筹融资伴随“大众创业、万众创新”“互联网+”计划以及“众创空间”的兴起不断升温，为创新创业提供了新的融资渠道和方式。然而，在行业快速发展的同时一些行业乱象也在逐渐显现，如对合格投资者的界定混乱、平台定位不清、融资风险把控不强、融资项目信息披露不规范等。由此导致的涉嫌非法集资、履约欺诈、项目纠纷等一系列问题给投资者利益带来损害，甚至可能引发新的金融风险。因此，构建并完善覆盖股权众筹融资全过程的投资者保护制度是一个亟待解决的现实问题，通过相应保护制度构建为股权众筹融资提供保障，并推进其合法化进程。
股权众筹规制沿革与投资者保护面临的主要问题
监管政策演进下投资者保护的重要性
伴随行业发展，我国股权众筹监管政策对其内涵界定经历了一个由私募向公募转向的过程，这对相关监管规则制定提出了更高要求，投资者保护的重要性愈加凸显。中国证券业协会2014年12月发布的《私募股权众筹监督管理办法（试行）征求意见稿》是国内专门股权众筹监管政策的早期尝试，其中对投资者的门槛设定较高，与互联网金融“普惠”“草根”等原则相违背而引发了争议，最终并未形成正式文件出台。随后在2015年7月，中国人民银行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，对我国互联网金融业态进行了分类界定和规定。其中，明确股权众筹融资具有“大众、公开、小额”的特点，由证监会负责监管。同年8月证监会发布《关于对通过互联网开展股权融资活动的机构进行专项检查的通知》，结合指导意见区分了股权众筹公募与私募区别监管的思路，规定“股权众筹”特指“公募股权众筹”，而此前的“私募股权众筹”将用“私募股权融资”代替。同月“私募股权众筹”概念被中国证券业协会在“关于调整《场外证券业务备案管理办法》个别条款的通知”中修改为“互联网非公开股权融资”。虽然监管思路得以明确，但公募股权众筹的具体细则和配套政策仍处于制定过程中，现实中大部分平台仍在进行私募性质的融资。
股权众筹的公募转向符合国际潮流，更能发挥这一融资模式的作用，为投融资双方的资源配置提供有力支持，正在修订中的《证券法》也为股权众筹预留了制度空间，但公募意味着募资对象将面向不特定的社会公众，涉及公众资金安全、投资者风险承受能力、权益保护和反欺诈等一系列问题，特别是在投资者的资格认定、进入门槛、投资限额等方面需要进一步明确规则。与债权众筹P2P不同，股权类投资的风险往往具有较长的潜伏期，而且进行股权众筹融资的项目往往风险较大且成功率较低。公开向公众募资，在规则不明和保护制度缺乏的情况下易产生风险。此外，大部分进行私募性质股权融资的平台采用“领投+跟投”模式，在信任机制不健全，对领投人、平台以及融资方法律责任界定不明确的情况下，这些模式和做法也存在风险隐患，投资者利益可能会受到损害。综上，无论从公募还是私募角度来看，投资者保护能否落到实处将是股权众筹健康发展必须要解决的关键问题之一。
股权众筹投资者保护面临的主要问题
目前来看，我国股权众筹发展中很多规则尚处于探索之中并未正式落地，投资者保护主要存在下列问题。
合格投资者规则缺乏。股权众筹融资的优点在于通过互联网平台为投融资双方资金匹配提供了方便快捷的新渠道，帮助创新创业的中小企业获得融资支持，同时投资者也有机会获得相应投资回报。而缺点在于面向公众进行股权众筹可能会吸引不具备投资资质的投资者入场，极易对金融秩序造成冲击。由于我国股权投资市场发展时间不长，无论是投资者的投资意识、投资经验，还是专业知识与发达国家相比仍不成熟，投资者教育力度不足，不合格的投资者仍然大量存在。不成熟的投资者面对具有高风险属性的股权众筹时，基于“羊群效应”的盲从会加剧投资者的投资风险。
融资项目信息披露不规范。在股权众筹融资过程中，规范的信息披露是解决投融资双方信息不对称问题的重要途径，由于股权众筹项目初创型企业较多，出于保护知识产权或商业秘密以及降低筹资成本的考虑，对融资者只要求披露一些基本信息，并不执行强制信息披露标准。此外，很多股权众筹平台采用“领投+跟投”模式，这种引导性的投资机制具有一定积极作用，但并没有改变跟投人缺乏相应的专业知识而处于信息不对称劣势地位的状况，在相关监管制度缺失的情形下，领投人与融资者存在串通的可能。如果平台在融资方资料审核或尽职调查中放松要求，不能进行必要的信息披露并揭示风险，作为跟投人的投资者易陷入风险之中。如2016年发生的股权众筹“宏力能源”项目涉嫌欺诈事件表明，由于信息披露不规范而引发的风险客观存在。
平台的责任与义务不明确。股权众筹平台作为联系投融资双方的重要纽带，信息审核与真实发布是其应担负的责任和义务。但目前我国《证券法》正在修订过程中，其他相关法规在平台应担负的责任与义务方面缺乏明确规定，仍然处于法律规范的真空地带。在实践中，国内大部分平台在项目审核和风险控制方面存在较大差距，不严格的审核蕴含潜在风险。如在国内“股权众筹第一案”——飞度公司（人人投）与诺米多案件中，法院在判决中明确提到，围绕促成交易，除了项目展示和筹集资金之外，平台还应提供信息审核、风险控制以及交易结构设计、交易过程监督等服务。然而由于很多平台的盈利模式大多依赖于项目成功融资后提取一定比例的佣金、手续费，为了有更多项目发布及筹集更多资金，可能会在信息审核和尽职调查过程中放松要求，投资者面临的风险随之增加。
投资者股东权利行使难。投资者在融资项目股权众筹成功后将成为公司股东，然而这种通过网络平台進行的投资，存在投资者地域分散和精力有限等现实问题，考虑到空间距离及时间成本，在公司治理参与缺乏合适途径的情况下，投资者将难以正常行使股东权利。虽然《公司法》为股东行使企业经营监督权利提供了法律依据，但鉴于股权众筹面向公众融资开放的属性，投资者对融资项目的资金运用是否合理、管理层是否尽勤勉义务、大股东是否滥用公司法人资格、公司盈利能力是否增强等方面难以有效监督。投资后如何对股权众筹投资者权益进行保护仍缺乏相应制度设计。
股权众筹投资者保护的国外做法
从国际视角来看，很多国家在股权众筹立法实践中都把投资者保护作为重点，通过对投资者、融资者和平台等相关主体的制度规范，建立了投资者保护的“防火墙”和“保护网”，其中的做法值得借鉴。
对投资者参与股权众筹进行额度限定或分类限制
由于股权众筹的高风险性和低流通性，投资者必须要具备相应的风险识别能力和风险承受能力。为了防止投资者将个人财富大比例投入到股权众筹中，遭遇投资失败后对日常生活和金融秩序产生重大影响，很多国家对投资者参与股权众筹进行了额度限定。如美国的《工商初创企业推动法案》（下文简称JOBS法案）规定按照投资者的年收入水平或者金融资产情况划分两个档次并限定一年内的投资总额。对不同层次的投资者进行区分并限制投资额度，能够更好地做到承受能力与风险相匹配，利于社会资本的充分利用。除了额度限定，以英国为代表的国家还对股权众筹投资者实行分类限制规则。英国的《众筹监管规则》将投资者分为专业和零售两种类型，并对零售投资者进行了严格的限制性规定，其实质上是要求零售投资者要具备一定的专业投资知识或专业投资经验，否则就要接受不超过其可投资资产净值10%的投资额度限制。
对融资者资质、融资额度及信息披露要求进行明确规定
股权众筹融资者主要是处于生命周期早期阶段的小微企业，发展具有不确定性，对其进行股权投资往往要承担较高风险。因此，在对投资者参与股权众筹进行额度限定或分类限制保护的同时，也须对股权众筹融资者的资质、融资额度及信息披露要求进行明确规定。在融资者的资质限制方面，大多数国家都做出了违法失信者禁入的规定。在融资额度限定方面，很多国家出于投资者保护以及减少融资企业风险溢出效应的目的，通过立法对融资者的总额度进行限制。如美国JOBS法案规定，股权众筹融资者在12个月内累计总额不能超过100万美元。在信息披露方面，虽然境外相关立法大都豁免了融资者按照公开发行股份强制信息披露义务，但依旧对基础信息披露义务做出了规定，以更好地保护公众投资者权益。此外美国JOBS法案将必须披露的信息分为一般性信息和企业财务信息两类，对于后一类信息，规定发行人须按照股权众筹融资金额大小分类采取程度不同的披露要求，金额越大披露要求越严格。最后，企业的所有信息披露，包括融资成功之后的年度财务报告等都应当向监管机构进行备案，在方便监管机构监管的同时也有助于为公众投资者提供更多的信息。
赋予股权众筹平台投资者保护的责任和义务
除了对投资者、融资者做出制度规范之外，各国普遍以股权众筹平台为主要抓手，赋予其投资者保护的责任和义务，核心在于落实投资者适当性管理制度和融资者信息核实制度。投资者适当性管理制度主要解决创新型金融产品风险与投资群体相匹配问题，达到将合适的产品推荐给合适的投资者的目标。如美国JOBS法案规定，平台除了需要确保投资者没有超过投资限额之外，还必须以平实、简明、准确、易懂的语言解释投资要求，揭示有关风险和转售限制并取得进行投资者教育的证明材料。欧洲很多国家的股权众筹相关立法都规定了平台必须对投资者履行“适当性测试”义务，以充分了解投资者投资能力并向投资者揭示投资风险。此外，各国股权众筹立法中大都赋予了平台对融资者信息的核实义务。许多国家还通过股权众筹立法将资金托管制度、投资者教育义务、投资者信息保密、投资记录保存、利益冲突规避等责任与义务赋予平台，以切实保护投资者的合法权益。
我国股权众筹投资者保护制度构建与完善建议
当前我国股权众筹发展处于关键阶段，《证券法》等相关法律的修订将为其打开更为广阔的空间，通过相关制度设计切实将投资者保护作落到实处，无论对行业自身还是整体创新创业战略的推进都意义重大。
构建并完善股权众筹投资者保护规则与制度
设立合格投资者准入规则。合格投资者制度设计应以风险承受力和风险识别力为核心，通过设立准入规则对股权众筹投资者进行分类，再辅以额度限制，达到保护投资者的目的。具体而言，首先将参与股权众筹的投资者按抗风险能力和投资分析能力分为合格投资者和限制投资者两类，合格投资者直接入围股权众筹融资。然后再根据限制投资者的抗风险能力设置分层限额准入，根据能力高低设置相应额度大小，直至限制投资。关于限额比例或数额确定可借鉴欧美等国经验，以不超过年收入或净资产一定比例为限，或确定全年投资总额上限。此外，额度限制可基于适合性测试结果和认知风险书面自认宣告等手段适当放宽，将投资者权益保护与融资的自由便利有机结合。
构建投资者融资过程中的权利保障机制。在股权众筹融资过程中，可通过建立冷静期制度、撤资保护机制、纠纷解决机制、风险准备金等方式控制风险，更好保护投资者利益。具体而言，一是设置投资者冷静期制度，给投资者一个缓冲和思考的时间，允许其在冷静期撤回投资。二是如果投资者有足够证据证明融资项目或领投人有欺诈、误导投资等不当行为，可以在融资结束前撤回资金。三是建立相应的纠纷解决机制，在处理程序、涉及成本、诉讼时间等方面进行创新，如建立“替代性纠纷解决机制”。四是建立风险准备金机制，从融资者的项目募集金额中提取微量比例的资金共建风险准备金，聘请专门的托管机构保管，用于保护投资者遭受欺诈等风险的利益补偿。
探索投资者参与公司治理的新路径。为了切实维护股权众筹投资者的股东权利，解决由于持股比例小、地域分散等造成的對融资项目监督不力的现实问题，可探索建立依托网络技术并与股权众筹特点相适应的信息交换制度，促进股东和融资方之间、股东和股东之间、股东和其他投资者之间的信息交换。具体而言，一是建立网络表决系统，通过召开网络股东大会，方便股东行使股东权利。二是建立股东的网络论坛或群组，方便股东之间的相互交流与沟通。三是建立网络投票委托机制，为股东通过网络途径办理委托手续提供相应便利，保障股东委托投票机制的良好运行。
构建并完善股权众筹融资者相关规则与制度
对融资者资格及其融资额度进行相应限制。除了设立将不合格融资者（如对违法失信融资者及其主要关联方）排除在外的一般性规则之外。考虑到股权众筹在我国仍处于发展初期，建议将股权众筹融资主体限定在具备一定发展潜力的高新技术初创企业群体，待股权众筹整体发展相对成熟后再逐步放宽对融资者主体限制。在具体限额设定方面可借鉴美国的做法，对每个企业的年度融资金额做一个最高限定或融资规模不超过融资者净资产一定比例。
完善融资者信息披露制度。监管机构需要进一步明确和规范信息披露具体要求，一是建立层级式的信息披露标准。在横向上根据股权众筹融资的不同模式及投资者面临的风险大小，设置不同的信息披露标准。在纵向上根据不同的融资额度，对财务信息、法律信息、经营信息等采取不同的披露标准，形成不同融资模式和筹集资金额度相交叉的披露框架。二是完善信息披露内容，不仅应当包括项目的基本信息，还应当包括融资者本人的信息，不仅应当披露在项目上线前及融资过程中的经营、管理、财务等相关信息，还应当对这些动态信息进行持续披露。三是建立信息披露违规的责任追究机制。鉴于股权众筹投资者人数众多且出资额度不大，可尝试建立投资者权益保护集团诉讼制度。
明确股权众筹平台的责任与义务
规定平台对投融资双方信息审核的责任和义务。监管机构应明确规定股权众筹平台负有审核投融双方资质是否符合相关法律、行政法规、证券监管机构要求的责任。对融资者可采取形式审查为主，实质审查为辅的方式。通过形式审查的信息核对，从源头上防止融资方实施欺诈的可能性，对不确定的信息进行独立尽职调查。对投资者的基本信息和也要进行一致性审核，以维护其正当权益。此外，为了解决信息不对称问题，应鼓励行业内部征信体系的建设并制定统一的信用评价标准，发挥信用体系在融资过程中的激励约束作用，加強平台对融资者信用状况的了解，同时使投资者能更充分地掌握股权众筹项目的信息。
明确平台的风险告知和投资者教育义务。监管机构应规定平台的风险告知义务，通过书面《风险告知说明书》的形式，将股权众筹融资本身的性质、特征和所面临的普遍性风险以及具体投资项目的特殊风险和可能遭受的损失告知投资者。此外，平台还应担负相关专业知识普及和风险教育义务，着重加强提升投资者能力方面的培训，帮助投资者提高风险识别能力，更好保护自身利益。
（作者单位：天津财经大学，其中高正平系天津财经大学副校长）