摘要：军队预算决策中既存在委托代理关系，而且政治行政机制主导下的军队预算决策始终与决策权的运作交织在一起。因而，从委托代理理论的角度出发，如何规范预算决策权的运作，并使其接受必要的监督制约，如何处理预算决策过程中的责任和监督问题，也是军队预算决策制度设计的主要内容。
关键词：制度经济学 军队决策 军队财务
一、预算决策责任制度
建立军队预算决策责任制度，就是要通过相关的制度安排，对违反或维护制度的人做出相应惩罚或奖励，规范和约束决策者的决策行为。一系列相互关联的、具体的责任制度安排又可以通过决策者的行为形成责任机制。有效的预算决策责任机制有两个核心成分：一是责任性。包括上下级之间，以及社会公众和军队预算决策者之间的两层责任关系，公共管理学称之为内部与外部受托责任。二是绩效（结果）。即预算决策经过执行后的产出及效果。按照委托代理理论，军队作为一个整体，受政府和公众的委托提供国防安全产品，军队预算决策各参与方只是在政府、公众和上级决策部门的授权下工作，超过委托范围的事项，代理人无权处理，赋权与责任必须相匹配。因而，各单位（部门）及各级军队预算决策者，作为预算决策的实体或主体，尽管存在责、权、利问题，但不是一个完全意义上的独立利益实体，不应该存在自己的特殊的利益，各级预算决策者之间更多地是以一种责任关系来维持。因此，建立预算决策主体之间的责任性是建立责任机制的基础，而对预算绩效的准确评估则是建立责任机制的根本保证。现实的预算决策无不表明：不强调绩效的责任机制在实际运作过程中往往会产生这样那样的扭曲效果。建立责任性，就是要明确参与预算决策各方的权力边界，对决策过程中发生的违规行为予以查处。当然，建立军队预算决策的责任机制，离不开一整套完善的法律法规，本文对此不做具体讨论，而将研究的重点放在如何从组织层面构建相应的制度或机制以确保决策责任的落实。
一方面，公共管理理论与实践表明，决策与执行的适当分离，有利于决策权与执行权之间的相互制约，有利于落实行政过程中的责任机制。军队预算亦是如此，如果从代理理论的角度看，当预算决策与执行高度合一时，代理链上的上级代理人与次级代理人之间，很容易产生所谓的“合谋”现象，这不仅会使预算决策信息传递受阻、变质，成本增加，而且使得责任难以界定，监督变得困难起来，内部人控制就不可避免，从而导致预算决策的低效率。通过这种适当分离，可以改变军队预算决策权受军队领导权过分制约而产生的一系列问题，使预算决策在实际运作中接受适时的监督和制约。
另一方面，界定预算决策责任需要有恰当的实施机制作保证。传统意义上的军队预算决策责任机制主要体现于规则所限定的决策程序中，而不对预算绩效负直接责任。而且，“规则导向”使得对预算决策效率的判断不是基于预算绩效，而是看遵守规则的程度如何，这就使得效率本意由于这种转化而发生了扭曲。尽管西方公共预算管理思想往往将分权（授权）与弱化制度的作用联系在一起，但这种思想在我军的现实制度环境下还缺乏可操作性，风险很大，因此作为一种替代性方案，就是在深化军队预算决策制度改革的过程中，引入“对预算绩效负责，而不是仅仅对过程负责的机制”，从而改变“以过程为导向的控制机制”，谋求“以预算绩效为导向的控制机制”。
二、预算决策监督制度
西方学者认为，公共组织内部的权力冲突可能会造成组织代理关系错位，这种“错位”是产生责任机制缺乏的重要原因。所谓代理错位，是指在多层委托代理关系的情况下，最直接的委托代理关系被强化，而模糊了最终的委托代理关系，从而导致组织运行方向错位或组织运作低效率。客观上讲，军队预算亦是如此，这种因多层代理关系而可能产生的代理错位与失范行为，往往都是从预算决策时就已经开始了。况且，由于军队预算决策过程中，正向激励的手段受到限制，强化对预算决策过程的监督则因此上升到了更高的地位。
监督分为外部监督和内部监督。外部监督主要是指监督主体来源于组织之外、相对独立的监督方式，如全国人大、财政部、国家审计机构以对军队财经活动的监督。而内部监督主要是指组织内部各环节之间的制约关系，监督主体来源于组织内部。如党委对预算决策职能机构的监督、上级预算决策机构对下级预算决策的监督以及预算评审等等。内部监督由于同组织活动交织在一起，常常与局部利益相联结，因而往往是一种软约束。相对于内部监督，外部监督则具有强制性和全局性，也是实施有效内部监督的必要前提。因而，建立有效的外部监督体系对于军队预算决策制度改革是十分必要的。军队预算决策作为一种经济管理活动，审计监督是一种最重要的外部监督方式。
现代管理理论大多强调以权力监督为主，即主要以权力制约权力去实现监督目标。以权力制约权力的机制，旨在使权力系统内部的各机构和人员相互监督、相互制约。对预算决策的监督体现了监督权对决策权的制约，这种制约的效果如何，主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。理论上讲，监督权只有成为与预算决策权相平行的一种权力，才能确保监督的有效实施。这是因为权力都有一种自我扩张性，如果监督者与决策者之间存在千丝万缕的联系，就容易导致监督者与决策者之间的“合谋”，监督就变成了自我监督，效果就难以得到保证。
由于预算决策的全局性和综合性，军队各级党委对预算决策具有绝对的领导权。从这个意义上讲，隶属于各级党委领导下的军队审计不是一种完全意义上的外部监督。从全军预算的角度看，解放军审计署对于军队总预算的监督仍不能算是一种完全意义上的外部监督。而对于下级决策而言，审计只有独立于各级党委，并成为解放军审计署的派出机构，代表军委行使委托人对代理人的监督职能，才能真正行使外部监督的职能。
因此，建立军队预算决策的监督机制，关键是要从体制或运行机制上保证审计机构的相对独立地位，尽量减少审计与财务部门、事业部门之间利益关联，使审计能以其相对的独立性与权威性直接参与到预算决策中去，以审计监督权去制约预算决策权，并成为预算决策过程不可或缺的一个环节。（作者单位：军事经济学院财务六队）