摘要：弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中，对公共行政公共性、社会公平、公民精神进行了价值倡导，认为公共行政要信奉与致力于实现社会公平的价值，强调公民对社会公共事物的参与，指出了公共行政精神是与爱国主义、乐善好施的公民精神紧密联系在一起的。但其在书中所表达的通过公共行政的政治化来建立强有力政府的思想，通过社会公平复合理论实现社会公平的模糊性以及对公共行政人员自由裁量权的过分倡导也应引起我们的反思。
关键词：公共性；社会公平；乐善好施；公民精神
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2011)09-0088-04
一般认为。威尔逊的“行政价值中立”原则、韦伯的“官僚制”与泰勒的“科学管理”三者的结合产生了20世纪公共行政的科学化、技术化模式。这种模式将道德价值从公共行政的领域中剔除出去，从而使公共行政成为只有形式合理性的体系。20世纪70年代以来，美国政府的一系列丑闻事件，如水门事件、伊朗门事件、拉链门事件使人们在痛感政府道德重要性的同时，也痛斥政府官员的贪污腐败、官僚主义、道德滑坡等行为，人们对公共行政提出了包括变革适应性差、回应性不够、丧失了价值考量等在内的诸多批评。为回应这些批判，诞生了新公共行政理论学派，这一学派的代表人物之一就是乔治·弗雷德里克森。他在1968年发表的《走向新公共行政》一文中，首次把“社会公平”的价值引入公共行政，而这本出版于1997年的《公共行政的精神》，则是他对多年来公共行政社会公平的价值研究的升华。他认为，以效率、经济为主要特征的传统公共行政存在诸多弊端，忽视了公共行政的公共性，不能促进社会公平；而20世纪80年代兴起的，以批判官僚制、主张企业化政府改革、实行公共服务外包与民营化为特征的新公共管理运动，在很大程度上又加深了政府与公共管理者的道德危险，使他们缺失了公共精神，从而迈向更加贪污、腐败的深渊。纵观全书，无论是对传统公共行政的批判到还是对新公共管理运动的反思，弗氏理论中一脉相承的主线都是对公共行政公共性、社会公平、公民精神的价值倡导，认为公共行政要信奉与致力于实现社会公平的价值，强调公民对社会公共事物的参与，指出了公共行政精神即意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。
一、公共行政的公共性
要了解公共行政，必须重新发现公共性，而这又必须从理解什么是“公共”开始。何谓“公共”，人们几乎没有作出过界定；公共与公共行政领域是什么关系，人们也没有详细地予以说明。人们经常使用公民精神、公共利益、公共产品甚至政府来代替公共，但还是不能说明公共的内涵。其实，古希腊的思想家们早就从道德的角度出发，认为城邦具有实现和维护正义的公共性，因而城邦生活的目标是追求至高的善。但是后来，随着功利主义哲学与工具理性的流行，公共一词的本义大多已经丧失，它只是在与“私人”相对应使用时才有意义。人们认为，公共是理想的，公认的公共领域是不存在的。因此，完全有必要重新理解公共行政中“公共”的含义，以赋予公共行政新的精神，并为其注入灵魂。
一般认为，代表多数人、关系多数人利益的“公共”概念，产生于18世纪前后的欧洲发达国家。哈贝马斯、阿伦特、罗尔斯都对“公共”的性质与定义有精辟的论述。可以说，学术界关注公共文化就是从研究哈贝马斯的“公共领域”开始的。根据哈贝马斯的描述，只有在清晰的产权制度下、在“私人领域”下，才区分出了“公共领域”、出现了公共事务和私人事务的分别，从而诞生了公共领域和真正意义上的“公共性”。而按照弗氏的解释，公共一词来自希腊语“pubes”或者“maturity”(成熟)，同时也来自希腊语“koinon”，意指关心。因此公共一词的原初含义应该是能够理性地理解自我和他人的关系，意味着与他人合作和为他人着想。但是，随着社会的发展，“公共”已成为了“政治”与“政府”的同义词，丧失了其广义的价值。为了更为清晰地阐释“公共”的含义，弗将“公共”归纳为多元主义的观点、公共选择的观点、立法的观点、服务提供的观点以及公民的观点，并指出每一种观点的意蕴与不足。其中，多元主义观点认为，公共体现在利益集团相互作用的过程中，公共利益是利益集团相互作用的结果。然而，由于对公共利益的认识上存在偏差，多元主义那种只关注自己利益而忽视公民尤其是经济上与政治上处于弱势群体的公民的观点，与公共是背道而驰的。公共选择观点则把市场经济规则运用到公共部门。认为公共是理性选择者，是利益完全不同的个体追求自己利益的行动，政府与社会秩序不过是为个人的自由提供一种稳定的环境罢了。当然，公共选择的观点也是不能代表公共，如果那样的话，“民选官员为私利而不为公利的行为就会动摇代议制政府的根基”。立法的观点认为公共是被代表者，民选的官员代表公共。但是，相信代表论的人们很快又会发现，他们选举的代表并未有效代表他们的意愿。服务提供论的观点认为公共是顾客，是底层官僚提供服务的对象与群体。然而，由于顾客不能发挥公共那样的作用，底层官僚也经常为自身的利益或结成的共同利益而牺牲公共利益。因而公共是顾客的观点是站不住脚的。认为公共是公民的观点很早就流行了，但直到20世纪80年代公民参与的发展壮大才使其明显起来。该观点认为，见多识广、充满活力的公民是有效政府管理的基础，公共是公民精神。本杰明·巴伯甚至认为，公共是公民的观念还可以走得更远，它比前述4种观念都具有更强的自治能力，“强势民主要求实行公民参与，实行无中间环节的自治。他需要一种制度，这种制度能够使个人在社区事务和国家事务中都能参与共同的对话。参与共同的决策与政治判断，参与共同的行动”。这种观点虽有利于强化和崇尚公共精神的潜能，但由于没有认识到公共问题的复杂性，没有认识到专业知识和领导的关键作用，没有认识到激励公众参与的问题，因而也是偏颇的。尽管如此，弗里德里克森总结的这5个观点对我们理解公共行政赖以存在的复杂的社会背景仍然具有重要的作用。
在提出5个不同的“公共”观之后，为了界定公共行政精神有关“公共”的含义，弗氏进一步阐释了公共行政的公共理论的构成要件。他认为，现在语境中的“公共”是建立在宪法、品德高尚的公民、对集体的和非集体的公共的回应，以及乐善好施与爱心的基础之上的。因此，这样的公共既是一种理念也是一种能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们为了公利而非个人或家庭的私利走到一起。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的获取充分信息的能力。阿尔伯特·赫希曼(Albert O.Hirschman)曾指出，“‘公共’包括公共行动、追求公共利益以及公共幸福的行动，也就是政治领域中的所有行动，以及公民参与公共与社区事务的行动。”也就是说，以前，这种公共行动主要是由政府完成的，政府是治理公共事务的唯
一主体。但在社会环境纷繁复杂、高度不确定性与高度不稳定性的当下，自愿者协会、非营利组织、公司、教堂、俱乐部等都是这一行动的主体与表现形式。在此意义上，公共行政的公共性得到了体现，正如弗氏援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于。公众之间的政治关系是横向的，而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系。”如此看来，公共行政的公共性实质体现在民主参与、共同关注、平等地交流与互动以及对公共利益的维护等方面。
公共行政的公共性既是理解公共行政发展变迁内在合理性的路径。又是政府合法性的基础。一般认为，行政领域的公共性集中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性”，管理手段即公共权力的“公共性”，公平、正义、民主等价值观的“公共性”。管理目标即公共利益的“公共性”等四方面。这就要求公共行政的价值追求应当突破合法性的框架，转向公共性，即由追求政府统治的合法性转向追求多中心治理的公共性。将公共性确立为再造政府、重塑政府角色、评价政府绩效的基准规范和价值。只有这样，才能打破统治和管理型社会治理模式“中心一边缘”治理结构的窠臼。走向公平合作的多中心治理结构。
二、公共行政中的社会公平
如果公共行政中的公共性被理解为一种公共利益，为实现公共利益大家要共同参与、平等地交流与互动，那么公平则应该是公共行政的价值所在。但社会公平本身却是一个歧义丛生的概念，它毫无疑问是人类不懈追寻的理想，又是以往任何历史时代不能尽善尽美的议题。亚当斯密从微观组织的角度探讨公平。罗尔斯从政治伦理学范畴界定了社会公平正义。弗氏则从行政的价值目标出发极力倡导社会公平。通过对广泛自由裁量权在理论上与实践上合理性的论证，弗氏认为，自由裁量权是社会公平得以成为公共行政精神之必要成分的重要前提，社会公平是民主公正社会的基础，是影响组织成员行为的因素，是分配公共服务的法律基础和实践基础。是理解复合联邦制的知识来源。因此，他提出了一个超越了新公共管理功利主义公平的复合公平观。该公平观认为。公平属于政府理论的范畴，既包括单纯的个人公平、分部化的公平、集团的公平，也包括代内和代际的公平，公共行政就是要致力于实现以上社会公平。这种跨越时代、跨越群体、跨越领域的复合公平观不是一个修辞或一个口号，而是一个由定义与概念组成的复杂结构，成为了政策判断与公共行政的标准，为我们在理论上与实践上提供了一个基本分析框架。弗氏自己也指出，“这种详细说明各种可能的公平形式甚至相互矛盾的公平形式的社会公平的复合理论，将能为我们的工作提供良好的指导”。同时，他还从公平与效率的关系。得出了社会公平应作为公共行政第三个理论基石的观点。他在批判传统行政学时指出：“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：第一，我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务(效率)?第二，我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平(经济)?新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平?”他认为，把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的。但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。也就是说，新公共行政学试图通过对传统公共行政“效率至上”价值观的批判和对“社会公平”价值观的倡导，来寻求公平与效率的协调统一。
此外。弗氏还特别关注代际公平。代际公平思想可追溯到古老的道德与伦理宣言，柏拉图、洛克、休谟等对此都曾有过阐释，他们从哲学上描述了后代人在当代人这里应享有的权利。现在，由于政府财政赤字、环境恶化，以及社会保障制度的推行，人们再次把关注的目光投向了代际公平，认为现在的政策制定严重背离了代际公平的准则，公共官员也没有把代际公平作为社会公平的一个领域。为此，许多思想家发出了要关注后代人利益的呼声。其中，罗尔斯的主张最为强烈。罗尔斯认为，作为公平的正义的选择是在“无知之幕”之后产生的，他避免了一个人在知道他人的状况后，不能做出有利于自己的选择。为此，他确定了一条差别原则，即“社会与经济上的不平等(如财富、权力的不平等)，只有他们能为所有人带来利益补偿，尤其是为社会中的弱势群体带来利益补偿时，才是正当的”。而一旦人们接受了差别原则，就不得侵犯后代人的利益，“在实施差别原则时，合理的期望就是，最不支持那种延伸到后代的长远预期。每一代人不仅保持文化与文明成果，完好无损地维持业已建立的正义制度。而且还要在每代人的时间里。储存适当数量的积累资金。”这就是“正义储存原则”，一代人要为后代人积累资本。尽管罗尔斯的代际公平伦理观比较抽象与理想化，但其所认为的通过建立正义的制度来维持代际公平的形式却是值得我们倡导的。这就要求现在的公共官员应竭力采用与实施那些有利于代际之间社会公平的政策，或不应制定对后代有可能产生消极影响的政策。正如弗氏所说，“考虑后代人的利益是公共行政的一种责任。”
社会公平依赖于一定的经济基础，它不仅是一个历史概念，还是社会发展的目标，更是公共行政的基本价值准则与行政伦理的价值追求，张康之教授、库珀等均在各自的著作中都对此进行了详细的论述。而学界几乎一致认为，对个体权利的尊重和保护、对弱势群体利益的争取与维护应当成为社会公平的起码要求。
三、公共行政中的公民精神
上面提到，作为一种理念，公共意味着所有的人们为了公利而非个人或家庭的私利而走到一起。那么促使大家为公利而走到一起的动力或条件是什么呢?弗氏认为是良好的公民精神。“当我们在公共行政中寻找公共的意涵的时候，便会发现，公共与公民的角色密不可分。”因此，探讨公共行政首先必须探讨公民精神。考察公共行政伦理必须首先考察公民精神。从一定程度上说，一个好政府必须有一群他所代表的好公民或品德崇高的公民。哈特认为，这样的好公民至少有四个特征：一是能够理解一国的政策与法律并进行判断：二是必须坚信美国政体的价值；三是能承担个人的道德责任：四是具有容忍与宽容的品德操守。可见，哈特更多的是从爱国与责任的角度来订立好公民的道德标准。因而培育这类公民是公务员的责任。反过来，品德崇高的公民也应尊重、关心与爱护公共服务。弗氏明确指出，“现在的公共行政需要谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民，这样的公民与公共行政伦理问题分不开。”这表明，公民精神不仅与公共行政有紧密的联系，还与公共行政伦理有密切的关联。公共行政精神中涉及的公共行政伦理包括公正与非公正、是与非、对与错、善与恶等基本价值选择，也包括爱国主义和乐善好施等高尚的伦理情操。与此同时，公共行政伦理也要求公共管理者关注公共利益和社会公正，这就进一步需要公共管理者持有公民精神倾向而不是私益倾向。公民精神倾向和私益倾向是一组相对范畴，私
益倾向是导致政府腐败和不道德行为产生的原因。“当具有私益倾向的个人担任具有政府责任的职位时，有证据表明他们的信仰、观点和价值同政府和公众的道德观念是不一致的。也经常因为这个原因，我们会在政府中发现腐败与不道德的行为。”而相比于具有私益倾向的人，那些具有公民精神倾向的人具有更大的善或者公共利益的观念。如果政府组织中的主导精神或者集体观念是公民倾向的，那么组织强调的重点就会集中在服务、公共利益和有效的政府上。正如迈克尔·沃尔泽(Michael Walzer)所指出，“具有公民精神倾向的人会格外关注公共事务，对公共事务的关注和对公共事业的投人是公民美德的关键标志。”由此观之，公民精神有助于行政伦理的实现，进而有助于公共行政的实践，这也使得公民精神成为了公共行政追求的目标。
此外，弗氏还从古雅典、古罗马等出发，论述了公民精神与行政管理之间的四维模式，从而总结出公民精神。他认为，公民精神与行政管理之间有4种模式。即以古雅典为代表的高公民精神一低行政管理模式。以古罗马为代表的高公民精神一高行政管理模式。以古埃及为代表的低公民精神一高行政管理模式。以美国为代表的低公民精神—低行政管理模式。他指出，公民的公共情怀与对政治生活的高度参与是古雅典高公民精神的表现。当然。这与他们质朴、敦厚、善良与极富同情心的古典共和国气质有很大的关系。正如弗氏所言，“雅典人是如此热衷于公民参与。以致于他们会采取特殊措施防止委员会成员(执行委员会)成为有经验的专家。”由于古雅典人是如此热衷公共事务，因此，他们承担了不太技术化的职能如监督、参与投票、上演公共剧目等而减轻了政府的负担。政府的作用仅局限于军事防御，税收、教育等均由企业承担，古雅典的行政控制较弱。古罗马模式是代表性公民角色的最佳范例。古罗马的公共实践根植于法律对公民资格的理解，他们不仅有维护人人平等的法律，还有公平而正义的执法官即“正义的祭司”。参与、公平正义的执法者、具有公共情怀的公民是古罗马高公民精神的主要体现。为此，弗氏指出。现代公共行政精神应是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。在这里，弗氏引用杰斐逊的观点来说明乐善好施之必要，“开国元勋……相信实现真正民主的必要条件是。公民和公务员要有一种对他人的广泛而积极的爱……他们要有一种乐善好施的意识。没有它，用来确保政体价值的就只有职业主义、利己主义的动机。”事实表明，虽然爱国主义(对政体价值的热爱)是投身公共领域的政治社群必不可少的特征。但作为以把政体的价值推广到所有公民身上并保护每一位公民为目的政府而言。乐善好施就是实现爱国主义的必要条件。乐善好施意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。意味着一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民需要的承诺。这样，公共行政精神就与爱国主义和乐善好施等公民精神紧紧联系在一起了，实现了公共行政精神与公民精神的有效契合。
由于道德思考水平的高低取决于人对问题或情景的了解、分析和理解问题的时间以及问题的性质，因而弗氏认为，通过教育、思考和分析的过程，改善公共行政人员道德水平的可能性是存在的，继而为其提倡公共行政精神提供了可行性依据。这意味着，具有公民精神的行政管理者应是活跃的“创造性领导者”，他们拥有自己的工作理念和目标，而非保持价值中立；他们积极地寻求立法机构和行政机构与行政机构关键任务的支持和理解；他们在专家和技术官僚之间扮演沟通和执行的角色；他们懂得如何操纵由各种机构和相关人员构成的错综复杂的网络，懂得讨价还价而非像以前那样总是惟命是从。
四、对弗氏理论的评价
弗氏究竟倡导什么样的公共行政呢?概括起来有三个方面：一是汉密尔顿而非麦迪逊式的强有力的政府，主张行政应得到政治的保驾护航；二是建立公平正义的公共行政，强调行政中的伦理道德，批判政府的企业化；三是具有爱国主义、公民精神和乐善好施品质的公共管理者。这三点正是公共行政精神的实质所在。从某种程度上说，弗氏对公共行政精神的推崇是一次意在唤起社会理想主义的伟大壮举，不仅超越了传统的公共行政，还超越了新公共管理。正是凭借强烈的社会责任感，他表达了对功利主义哲学统治社会科学现状深切的忧患意识，从应然的层面为公共管理者树起了理想主义的道德标杆。然而，公共行政不仅是理论的，也是实践的，这种强调价值的规范主义理论在现实主义主导的实践中难免会曲高和寡，显现出一些不足：第一，虽不能简单地认为弗氏主张政治与行政不分(弗在最后一章指出，他是冒着被大家指责政治与行政不分的危险来谈论此文的)，但他在全文中所表达出的通过公共行政的政治化来建立强有力政府的思想还是让我们想到了政治与行政的暧昧关系。弗氏指出，传统行政学的政治与行政二分使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域内。尤其把研究焦点放在行政机关的预算、组织等所谓的“中性”问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定和政策分析等问题，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题的需要。基于此。政治与行政二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不存在的。因此他认为，行政是政治的一部分，公共行政的有效性取决于对政治与政治过程的了解程度，以及在政治背景下管理公共部门的能力。“在宪法的框架中，对一个民主政府来说，造就拥有高超的政治谋略，能够与选任官员合作共事的公共行政领导者，显得尤为重要。如此一来，公共行政的政治性就将成为美好愿望而实施善政的人类能力的辉煌写照。”可见，弗氏积极主张公共行政的政治色彩，这种主张政府问题的解决之道在于“更多的政府，而不是更少的政府”的想法将会导致政府对市场与社会的过度干预。这不仅与当今的市场发育水平要求不符，更与时下的民主化、多元化趋向格格不入。第二，弗氏的社会公平复合理论，虽然将公平分为单纯的个人公平、分部化的公平、集团公平、机会的公平等几类，并指出这些不同的公平观念在社会、政治、经济领域有着不同的应用。但正如霍克希尔德发现的那样，人们在公平上有着双重标准。可是，弗氏未能说明在不同领域相互交叉与不同公平观念相互冲突时，公共行政该依照怎样的尺度来抉择，存在着实践上的模糊性。第三，弗氏主张官僚在处理公共组织的日常事务过程中应具有广泛的自由裁量权，认为这种自由裁量权是社会公平成为公共行政精神的前提。虽然他论证了有公平正义精神的法官与执法者不会滥用自由裁量权，但这只是应然的理想状态。在实践中，如何选举具有公平正义的执法者以及如何保证执法者的持续公平正义以约束他们手中的自由裁量权，这也不得而知。因此，Toole指出，新公共行政的叙事从未真正被广大学者和实践者们当作是使该领域合法化的叙事而接受。新公共行政被一些人看作是进行范式转换的伟大尝试：一次失败的尝试。尽管如此，弗氏将社会公平引入公共行政领域，并倡导公共行政精神与伦理道德对公共行政发展中的作用，在大家积极推行新公共管理运动的今天，其高屋建瓴的学术思想还是可见一斑，新公共行政成为了新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。
责任编辑 文嵘