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摘 要:究竟哪些公共服务适合市场化?从威廉姆森交易成本三要素的新制度经济学视角,分析其在公共服务市场化中的体现,并将这三项权变变量组合起来,构建基于交易成本的公共服务市场化边界及选择模型,或许对问题的解决有所启迪。
关键词:公共服务;交易成本;市场化边界
中图分类号:F123.16文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2009)06—0060—03
究竟哪些公共服务适合市场化?这是政府公共服务应当搞清楚的理论与实践问题。基于公共行政学解决此问题上的不足之处,本文试图以威廉姆森交易成本三要素的新制度经济学视角,构建基于交易成本的公共服务市场化边界及选择模型。
公共行政学对于公共服务市场化边界划分的不足
传统的公共行政学对于公共服务市场化边界划分问题是从公共物品与服务本身,即其两个特性——不可竞争性和不可排他性入手的。分析者以公共物品两大基本特征为参考纬度,将公共物品进一步区分为三类:第一类纯公共物品,即同时具备在使用上不能排他、在消费上不具有竞争性两个绝对特征的公有公益物品;第二类公共物品是指使用上不能排他、但在消费上具有竞争性的公有私益物品或公共池塘资源;第三类公共物品是指在使用上可以排他、但同时在消费上不具有竞争性的私有局部公益物品或俱乐部物品。一般地,上述第二、第三类公共物品又称准公共物品。与此相对应,公共服务本身是否具有排他性和竞争性,可将其分为纯公共服务和准公共服务。进一步,公共行政学以此为基础界定公共服务市场化的边界:(1)对于纯公共服务,一般都是由政府保证供给的,而不能随意推向市场;(2)可以实行市场机制引入的是准公共服务;(3)对于共同资源,如公共牧场、公共绿地等,适合使用合同出租的方式交给私营部门或者非盈利性组织提供;(4)而对于俱乐部产品,如游泳馆、电影院等,宜于采取产权多元化或定向购买等方式,实现投资主体的多元化,来提高政府资金利用率和公共服务质量。
笔者认为,这种对公共服务市场化边界的划分,在实践上,至少存在以下两个方面的不足:一方面,这种划分方法是对公共服务的宏观分类而不利于我们对具体的公共服务引入市场机制的细分。例如卫生防疫,利用传统的划分方法,它是属于纯公共服务一类,是不适合进行公共服务引入市场机制的,但是从实践来看,西方一些国家的卫生防疫是属于医疗保障服务的一部分,是可以采取引入市场机制方式的。另一个方面,这种划分方法不利于我们进行市场机制引入过程中对支出预算的评估。成本开支是各个国家所首先考虑的,以往政府垄断公共服务所承受的巨大的财政压力也正是进行市场机制引入的重要动因之一,所以考察市场机制引入的成本是我们决定是否进行市场机制引入,采取何种方式引入市场机制的重要标准。显然,公共行政学对于公共服务市场化边界的划分不能给我们提供这一功能。
交易成本及其在公共服务市场化中的体现
关于公共服务市场化,其实质是引入竞争,因此,政府对公共服务供给引入市场机制的关键在于引入市场机制过程中的交易成本。
对于影响交易成本大小的因素,威廉姆森认为主要与交易的纬度(dimensions)有关,这些纬度包括资产专用性程度、不确定性以及交易频率。下面我们来分析这三种因素在公共服务市场化中的具体体现:
第一,资产专用性程度(asset specificity)是指一项资产可用于其他用途的程度,反过来说,当一项资产对一项商品的生产是必须的,而且用于其他用途时就会贬值,就说明这种资产具有很高的资产专用性。威廉姆森认为,资产用途的专用性至少可以分为五类:地点的专用性、有形资产用途的专用性、人力资本专用性、奉献性资产的专用性以及品牌资产的专用性。资产专用性在公共服务引入市场机制中的体现,在于资产专用性越高,越容易形成自然垄断,增加供应承包商的机会主义行为,从而使市场机制引入的成本增加;同时越高的资产专用性,对同行竞争者的进入也带来了阻力,不利于竞争机制发生作用。
第二,不确定性(uncertainty)是用来说明交易发生的条件及控制的困难程度。这里的不确定性是广义的,包括能够预料到的偶然事件的不确定性,但预测它们或在合同中订立解决它们的条款代价很高,还包括事前只能大致(甚至不能)推测的偶然事件的不确定性和一方拥有另一方缺少的信息这样的不确定性。威廉姆森将不确定性归结为两个方面,一是客观的市场和环境因素,二是主观的人的因素。前者是指市场对产品需求的变化以及制度的变化,后者则是指作为人的有限理性和机会主义的存在。在公共服务供给过程中,不确定性包括:公众需求和偏好的可变性;信息不对称性;合同的不确定性;影响外部性的各种可能性等。当然不确定性还受到其他因素的影响,例如交易双方所面临的环境的可变性、公共服务生产成本的不确定性。交易成本与不确定性之间存在着联系,交易成本的支出可以降低不确定性,而不确定性的减少可以降低交易成本的支出。不确定性影响着公共服务供给的复杂程度,不确定性越高,公共服务供给的复杂程度就越高,交易成本也就越高,反映到公共服务引入市场机制的选择,就是选择外部竞争,还是选择内部生产。
第三,交易频率(frequency of transaction)是指相同性质的交易发生的频率。交易频率并不增加交易成本的绝对值,而是影响着交易的相对成本。当双方的交易多次发生时,交易成本可以分散到多次交易中去,降低沟通成本、谈判成本等,同时有利于避免交易一方机会主义的发生。在公共服务供给过程中,交易频率一般情况下是由市场竞争性所决定的,由市场中存在的承包商的数量决定。市场竞争性强,有利于我们选择最佳的承包商,同时能抑制承包商的机会主义行为,这样合约才能够在更长的时间里有效并且能保证公共服务的质量。而低竞争性的存在,在合约的签订和签订以后都会产生很多的问题。在合约签订过程中,低竞争者性的市场承包商可能会以高于边际成本的价格进行报价,会促使交易成本的升高;在合约签订以后,低竞争性会增加承包商的机会主义以及向政府寻租的可能性,最终使合约终止,造成交易频率的降低。
公共服务市场化边界及选择模型
基于上文引入的公共服务市场化中的交易成本——资产专用性、不确定性和交易频率,我们再进一步假定:1.资产专用性包括强和弱这两种情形;2.不确定性包括高和低这两种情形;3.交易频率包括重复和偶然这两种情形。显然,公共市场化边界取决于公共服务引入市场机制中的交易成本大小,交易成本又受制于资产专用性、不确定性和交易频率这三项权变变量,而每项权变变量又受制于自身两种情形,于是总和起来便得到八种不同的情形或类型,不同的情形具有不同的特征,对于是否适合进行市场化,如何实行市场化,都可以从中找到答案,这就是基于交易成本的公共服务市场化边界及选择模型:公共服务市场化(是,否)=交易成本(资产专用性,不确定性,交易频率);其中资产专用性{强,弱}、不确定性{高,低}、交易频率{重复,偶然}。
进一步,为了便于分析,我们简单估计并赋值于资产专用性{强(-1),弱(+1)}、不确定性{高(-1),低(+1)}、交易频率{重复(+1),偶然(-1)},于是情形I{弱(+1),低(+1),重复(+1)}=3,情形II{弱(+1),低(+1),偶然(-1)}=1,以此类推,各种情形都可以清晰的反映于图(如图1所示)。
情形1:这一情形是公共服务市场化中最适宜的情形。低不确定性意味着政府能够较强的掌握信息和知识,了解公众的需求,准确辨识契约的条款,最大程度上节约前期成本。同时,弱资产专用性和重复交易频率,可以降低机会主义行为的发生,即使机会主义行为产生,政府也能以较低的成本实现承包商的替代。因此这一情形是公共服务市场化中最适宜的情形,利用合同出租的方式将此类公共服务承包给市场主体,可以实现最小的交易成本,包括谈判成本和机会主义成本。
情形2:低不确定性和弱资产专用性,表明政府有能力比较充分的了解信息,同时在市场中也存在着此类服务的生产者,故前期成本不会太高。但与情形I相比,交易的频率不高,从而导致市场竞争性不强。因此要实行市场化,政府就必须扩大潜在的市场竞争者,提高交易频率,从而使此类服务能进行竞标出租,在较多的承包商中选择成本较低的签订合同来进行公共服务的供给。
情形3:弱资产专用性和重复交易频率决定了此类公共服务具有普遍的适用性,受到地域、环境的影响较小,因此对交易双方来说转移成本不会太高,所以机会主义行为不会成为一个重要的问题。但是,对于这一情形关键在于任务的高不确定性,增加了合约谈判成本,使得事后的冲突解决和绩效评价比较复杂,所以交易双方必须在合约中对合约签订后的争执和合约履行标准等进行协商,从而增加了交易成本。要解决高不确定性,可采取类似于威廉姆森三边治理的模式,即在合约履行和绩效评价方面寻找第三方“仲裁”,例如中介组织、收费的评估机构等。有了第三方的仲裁,就可以节约前期的谈判过程中的协商成本,将合约的履行交由第三方来决定,这样不管承包商采取机会主义或者未完全履行合同,政府都有权利依据第三方的评估来单方面终止合约。
情形4:与情形3相比,其主要的区别在于,偶然交易频率使得交易前期的谈判成本无法在多次的交易中分摊,市场竞争性不强,相比之下寻找替代目前机会主义行为的承包商的成本相对增加。因此如果实行市场机制引入,寻求承包商签订合约,那么承包商在签订合约后利用任务的高不确定性进行机会主义行为,或者要求重新解释条款、提高收费等成为重要问题。因此对于这种情形,如果没有最佳的第三方参与到合约的制定及监督中来,一般不易进行市场化。
情形5:此类情形的不同点在于,生产的公共服务具有较强的资产专用性,但一方面低不确定性决定了生产此类公共服务的强资产专用性仅指物资资产等有形资产的专用性,而另一方面重复交易频率的特征保证了可收回专用性资产投资的成本,因此,这一情形也可以实行公共服务的市场化外部承包。但为了避免承包商利用强资产专用性进行机会主义行为,政府应当进行一定的资产专用性投资,那样就可以降低强资产专用性而引起的机会成本,因为由于政府进行了专用性投资,那么即使承包商出现机会主义行为,替换目前的承包商的成本也不会太高。
情形6:强资产专用性和偶然交易频率使得交易的谈判和机会主义成本无法得到分摊。如果政府进行资产专用性的投资,则很难收回成本,因此增加了承包商出现机会主义行为的可能性;如果完全由私人进行专用性资产的投资,势必导致承包商利用资产专用性进行机会主义行为。因此对于此类公共服务的解决方式就是进行公私合作,而不是完全的市场化。
情形7:在这一情形中,生产的公共服务具有较高的资产专用性,因此增加了承包商出现机会主义行为的可能性,而高不确定无疑进一步增强了这种可能性,从而导致这种情形风险较大,一般情况下都不适宜进行市场化。
情形8:谈判成本和机会主义行为的出现均是关键性问题,而且与偶然的交易频率情形在意起更有可能促使承包商进行机会主义行为,因此这种情形,问题最大,风险很高,不适宜进行市场机制引入。
结语
政府及非政府公共管理在为公共服务市场化欢呼并积极倡导的时候,往往很容易受到现实主义政策取向的感染,从而可能轻易丢掉对市场化本身更深层的理性思考,这就令人对这一关系到公众利益的市场化革新举措是否会带来公共福利最大化而感到担心。因此,面对公共服务市场化,我们更应该思索这个最基础的公共服务市场化边界问题:究竟哪些公共服务适合市场化?是不是所有的公共服务都可以完全的市场化?同时,既然公共服务市场化的本质是比较政府机制与市场机制,这就为我们提供了一个交易成本的视角来界定市场化边界。本文通过资产专用性、不确定性和交易频率这三项权变变量,得到八种不同的情形或类型,而不同的情形具有不同的特征,对于是否适合进行市场化,如何实行市场化,都可以从中找到答案,这就是基于交易成本的公共服务市场化边界及选择模型。当然,根据交易成本经济学,交易成本是可变的,“一种是环境性的变化,包括人性进步和技术进步引起的交易成本变化;另一种是制度性的变化,是人们改变交易形式和交易制度而引起的交易成本的变化”。故在实践中,政府实行公共服务市场化时,不但要从不确定性、资产专用性和交易频率上认真分析服务的类别,还要改变环境或制度以降低交易成本,最终权衡是否市场化,从而增强决策的科学性。
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责任编辑:伊 人