摘要：官僚制是在农业社会向工业社会过渡的社会大背景下产生，它为工业时代社会化大生产和大型组织完成集体任务提供了一种理性的组织理论，并适应了社会和时代的需要。鉴于行政组织的特殊性质，官僚制很快应用到行政管理实践中去，极大地提高了行政管理的效率，成为传统行政学的重要理论基石之一。但官僚制自产生以来，一直饱受各种理论上的批评和非议。本文通过对韦伯官僚制的分析，探讨韦伯官僚制存在的必要性，从而得出官僚制并没有过时的结论。
关键词：官僚制；批判；借鉴意义
一，官僚制的基本内容
（一）官僚制的界定
韦伯没有给官僚制一个明确的定义，而他首先从权威的角度来对组织进行了分类。韦伯把组织的类型划分为三种，一是神秘化的组织或魅力型的组织，这种组织的权威来源于领导者的个人魅力，组织成员对组织的服从是出于对领导者个人魅力的崇拜；二是传统或世袭型的组织，这种组织的权威来源于世袭或习惯，即组织成员对组织的服从是出于组织所继承的某种习惯；三是合理化—合法化的组或法理型的组织，这种组织的权力来源于组织内部的各种规则，组织成员对组织的服从是出于对组织对正式规章制度的服从。
尽管韦伯没有给官僚制一个明确的定义，但是我们认为“官僚制是一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织”。①
（二）官僚制的基本特征
官僚制作为一种组织形态，有以下特征：
1.合理的分工，即明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工。组织的分工是社会分工发展的在组织内部的体现，组织分工明确了每一个组织成员的特定的权责范围，这有利于组织成员掌握专门的职位技能，从而提高行政效率。
2.层级制。官僚制组织作为一种社会管理模式，等级制是它固有的特征。在韦伯看来，这种等级制组织结构有利于命令从高层向低层传递，确保命令的权威性，使下级了解命令的来源完成上级交付的任务，提高效率。
3.法定程序性原则。官僚制组织通常要制定一整套制度和规则来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的原则制定的，它们具有稳定性，可以保证官僚制组织的的合理性、合法性、稳定性和连续性。
4.非人格化管理原则。这也是官僚制的核心之所在。整个组织的管理是建立在理性合法的规则之上，强调规则在组织管理之中的至上性。在韦伯看来，规则是理性的、稳定的、客观的，它可以克服组织成员行为的任意性和非理性化。
5.管理的职业化原则。官僚制是建立在政治—行政二分法的基本假设之上，强调管理作为一个独立的领域而独立于政治，强调管理专业化。官僚的职业是实施行政管理，追求专业化、高效率是它的宗旨。为此，就必须对行政人员进行专业的培训，使他们掌握专业的管理知识，以此来提高行政管理的效率。
二，对官僚制的批判
自韦伯提出官僚制理论以来，官僚制理论就一直受到质疑。随着信息时代的到来和公共行政环境的发展，官僚制本身存在的问题也逐渐暴露出来。尤其是自本世纪八十年代开始，官僚制受到了公共行政学者，特别是新公共管理学派的猛烈抨击。这些批评主要集中在以下几个方面：
1.注重组织内部结构而忽视外部环境对组织的影响。现在组织理论认为，组织是一个系统，这个系统与环境间存在着界限，但是这个界限是开放的而不是封闭的。
2.重视规章制度而压抑人组织成员的能动性的发挥。最实的管理理论认为组织员工如机器上的镙丝，没有主动性，只有完全听从领导者的命令才能正确行事。
3.重视专业分工而忽视合作协调。
4.注重组织的利益而忽视组织成员的多种需求。
5.注重组织的稳定而使组织产生惰性。过于重视内部的稳定性会使组织内部缺乏竟争性，只有竞争才能激发员工的工作效率，并降低组织成本。
三，对官僚制的辩护
官僚制理论产生于德国工业化高速发展的时期，它满足了工业化进程中对“稳定、严格、精细、可靠”的管理的需求，极大的提高了行政组织的效率。虽然官僚制表现出对后工业时代的某种不适应性，如：效率低下，机构膨胀，文牍主义等，但是官僚制所体现出来的一些基本精神不但没有过时，相反正是我们应该大力提倡的。对待官僚制我们不能简单的摒弃，而是应该在批判的基础上不断地完善和发展。
（一）官僚制并不等同与官僚主义
官僚制作为“理想型的组织结构、管理方式与组织文化三位一体的结合”②，是韦伯所设计的针对法理型组织的一种理想模式，其最终目的是提高组织的效率和降低组织的成本，在实践中也确实极大地提高了行政管理效率。而官僚主义则是指现实中的政府等组织的一种病态，主要表现为部门膨胀，效率缓慢，权责不明等。
（二）对行政管理效率的追求
官僚制是人类追求行政管理效率的产物，随着后工业时代的来临，信息技术在社会的普及以及办公自动化并没有改变人们对高效政府的追求，信息时代的到来要求政府引入新的管理手段和工具，不断提高行政效率，对变化的环境作出更快的反应，以适应不断发展变化的社会要求，不断满足公众对公共服务的需求。所以，以建立高效廉洁的政府为核心，根据时代的要求不断发展和完善官僚制是现代行政管理发展的一个重要方向。
（三）专业分工是行政管理科学化的基本原则
官僚制所强调的分工和专业化管理原则，依旧是现代行政管理运行所必不可少的基本原则。在信息化社会，整个社会的分工将更加细化，这就对政府管理提出了更高的要求。政府要想更好的管理社会就必须坚持专业化管理的原则，一方面合理划分政府机构和定位各部门职能，专门从事某项事务的管理，另一方面坚持和深入公务员体制，雇佣具有专门知识的政府工作人员，以此适应社会分工不断深化的需要，这是信息化社会行政管理的必然选择。
（四）等级制是政府管理重要的组织形式
官僚制被大多数行政学家所诟病的一个重要方面就是其严密的等级制度。诚然，组织等级层次过多会导致信息传递的缓慢和失真，造成政府行为的僵化和低效。但是我们同样应该看到的是任何权力的组织必然是一种等级式的，等级的多少只是一种程度的问题。目前西方国家所开展的新公共管理运动，都要求放松组织的等级体制，将等级制的结构扁平化，但是这种变化并没有从根本上摆脱等级制的影响，等级制依然是当今政府组织的基本结构。
通过以上分析可以看出，人们对官僚制的批判的批判是形式的批判而不是本质的批判，这些批判只是反应了官僚制某个方面或细节上的问题，但无论从理论还是实践上，人们至今也未提出官僚制的替代组织形式。也就是说，对于官僚制的批判并没有完全否定官僚制，只是对过犹不及的矫正而已。
四，官僚制对我国行政管理的借鉴意义
由于西方国家和我国行政管理的社会背景存在很大差异，在英美等西方国家的行政管理的主要问题是官僚制的批判和发展；而我国行政管理还处在由传统方式向现代科层制转型的过程中。因此，借鉴西方发达国家的经验，建立具有官僚制基本精神的行政体制乃是当务之急。
（一）加强行政管理制度建设
从总体上看，我国行政管理应该处于从混合社会向工业社会的过度期。传统社会有关行政管理的规章制度在不断瓦解，但在实践中仍发挥着很大的影响；而现代完善的规章制度体系还未建立起来，这就给行政管理活动留下了很多的制度空白，行政管理活动具有很大的随意性，具体表现为无法可依或是有法不依，这中现象在我国随处可见。
因此，我国政府部门应该加快法律体系的完善，并且要做到有法可依、有法必依。行政机构可根据行政管理活动中的实际问题，制定相关行政法规草案、制度规章、政策等，提交立法机关审议通过；人大应着重关注行政管理立法和规章制度体系建设，组织相关专家学者制定一批促进我国行政管理科学化和规范化的法律法规；行政机构必须在法律法规的范围内活动，建立和健全公共权力制约监督机制，尤其要强化人大对行政管理的监督。
（二）坚持专业化管理，合理调整政府部门和机构
官僚制坚持专业分工的原则，专业分工不仅适应了现代社会高度分化的发展趋势，而且行政机构和人员通过专业分工可以发展行政知识和专长，有利于行政管理的稳定性和挺高行政管理的效率。实践证明，专业化管理确实极大地提高了管理的效率，而要坚持专业化管理，就必然要求合理设置组织结构和建立明确的权责体系。
所以，我国政府部门应该根据社会环境的变化情况对部门间的管理范畴进行合理的划分。一方面撤销不合时宜的行政管理部门和职能，适时增加相应的管理部门；另一方面，对现有的部门和职能进行重组和整合，如我国正在进行的大部制改革，表面上是将职能重叠的部门进行合并，以其解决职能分割、部门林立的状况，实际从专业分工的角度来看，大部制改革是对我国政府部门专业范畴的一次调整。
（三）行政管理的非人格化和建设法治政府
官僚制主张以非人格化的管理方式来去除各种非理性因素对组织管理活动的干扰，使社会治理的目的从属于形式化的公共利益，如在官僚制中官员不得滥用职权，个人情绪不得影响组织的理性决策，以保证组织目标的统一性和形式上公共利益的整体性。
就中国而言，中国的行政组织更多地带有传统官僚制的色彩，讲门第、拉关系等传统因素始终困扰着中国的行政组织朝理性的方向迈进；重人治、轻法治，重身份、轻契约很大程度上占据了理性精神成长的空间；行政管理以以身份取向。要建设社会主义法治国家，必须大力发展社会主义法制，构建起行政组织运作的法制体系和监督体系，同时注重提高行政人员的法制意识，强调公共行政活动的合理合法化，加大反腐力度以及相关的立法工作，从而使中国的行政组织彻底摆脱“人治”的影响，走上“法治”的良性发展轨道。
五，结论
一个理论的产生与当时的社会背景有关，韦伯官僚制的产生是符合当社会的需求。然而，随着社会经济的发展，政府部门等社会组织所面临的社会环境也在发生着变化，官僚制的缺点与不适应性也日渐明显。但是，官僚制的某些基本原则，如：合理的分工、专业化、等级权力体系、形成正式的文档等依然是现在组织所坚持的基本原则，所以不能简单地认为官僚制已经过时。
对于中国来说，政府部门虽然也存在着官僚主义，但这并不意味着官僚制的过时。相反，政府部门是官僚制不足，即官僚制中合理的因素并没有在政府部门中得到有效地应用。从这个角度上看，服务型政府等改革运动只有在坚持官僚制理论中合理成分基础的前提下，才能实现最终目标。所以说官僚制对于政府部门仍然具有积极的借鉴意义。（作者单位：贵州财经大学）
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2008
[2]王强.全球行政改革浪潮与中国行政现代化—从官僚制的角度思考[J].行政改革，2008（1）
[3]彭新武.官僚制：批判与辨护[J].福建论坛人文社会科学版.2009（5）
注解
①丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2008：75
②王强.全球行政改革浪潮与中国行政现代化—从官僚制的角度思考[J].行政改革，2008（1）