摘要：规划环评是源头管控环境污染、优化产业布局和结构升级的重要手段。江苏省深入推进规划环评工作，取得了一些成绩也遇到一些矛盾。如地方政府和部门认识不到位、规划环评制度尚不健全、相关责任追究制度未能落实等问题。为此，需要从推动法律法规修订、实施清单管理、加强督政问责、建立会商制度、强化与项目环评的联动、加强社会监督等方面着手，改革创新规划环评制度，确保规划环评有效实施。
关键词：规划环评；督政；会商；联动；清单管理
中图分类号：X820 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2016）02-0023-04
多年来，江苏省委、省政府十分重视规划环境影响评价（以下简称“规划环评”）工作，把规划环评作为优化产业布局和结构升级的重要手段，先后出台一系列政策措施，积极推进、依法开展规划环评，并率先开展了规划环评跟踪评价工作，规划环评工作走在全国前列，积累了许多宝贵经验。
1 江苏省规划环评工作总体进展
2003年，《环境影响评价法》确立了规划环评的法律地位，2007年，江苏省被原国家环保总局列为规划环评试点省份；2008年，江苏省政府办公厅印发了《江苏省规划环境影响评价试点工作方案》，确定了试点工作总体要求、基本原则、主要内容和任务、实施计划和组织保障等事项；2009年《规划环境影响评价条例》颁布后，江苏省政府办公厅转发了省环保厅省发改委《关于切实加强规划环境影响评价工作意见的通知》。全省先后开展了沿江、沿海开发总体规划、高速公路网规划、长江南京段产业布局规划、城市总体规划、土地储备规划以及工业结构调整与产业升级、电力、能源、旅游度假区等规划环评工作。截至2015年底，全省93个省级开发区已开展规划环评的有90家，占96.8%，50%的省级开发区完成规划环评跟踪评价。各级各类规划环评的全方位开展对于促进江苏省生产力合理布局、资源优化配置及产业结构升级，实现区域经济、社会和环境协调发展等方面取得了积极成效。
2 规划环评工作中存在的主要问题
江苏省在规划环评推进过程中，虽已取得积极进展和显著成效，但由于还存在一些地方政府和部门认识不到位、规划环评制度尚不健全、相关责任追究制度未落实等，导致规划环评工作推进不平衡、不深入，规划“编而不评”、“未评先批”、规划环评“评而不用”等现象仍然存在。
2.1 对规划环评认识不到位
与建设项目环评相比，规划环评更具有前瞻性和全局性，更有利于从源头上切实防止环境污染和生态破坏。规划环评应领先于项目环评工作的开展，并对项目环评起到指导和引领作用。但在实际工作中，由于对规划环评的目的、意义及重要性理解不够、认识不到位，部分地方政府或部门的规划环评工作流于形式。部分地方规划环评滞后于项目环评开展，在推动项目环评审批时为了满足规划环评与项目环评的联动要求，才考虑到补充开展规划环评工作。此时规划环评工作的开展，往往是以推动项目环评的顺利审批为直接目的，背离了规划环评的初衷，当规划环评致力于服务项目环评时，难以发挥其在区域层面优化资源环境要素配置的作用。
2.2 部分规划环评缺乏规划基础
主要体现在开发区规划环评过程中，为了推进项目环评，部分开发区规划环评时尚无规划草案，规划环评机构往往仅依据少量规划图纸开展规划环评工作，规划环评过程中也未同步推进规划编制工作，规划环评完成后也未见规划审批或是规划实施，规划环评报告书及审查意见中的各项要求无从落实，规划环评“评而不用”。
2.3 规划环评推进不平衡
《环境影响评价法》、《规划环评条例》中明确要求土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当开展环评工作，但事实上各地已经开展环评的规划类别十分有限，九成以上的规划环评均集中在开发区、港口、轨道交通等有限几个规划类别，其他专项类规划开展环评工作的屈指可数或是基本没有。
2.4 早期介入原则不落实
现有规划环评多数是在规划草案形成后方着手评价工作，在规划决策链的末端进行，规划环评对规划本身进行实质性优化调整的效果不明显，互动作用难以发挥，从规划决策源头开始遏制环境污染和生态破坏的作用难以发挥。
2.5 审查意见采纳不到位
《规划环境影响评价条例》规定“规划审批机关在审批专项规划草案时，应当将环评审查意见作为决策的重要依据”、“对审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由做出书面说明，并存档备查”，但根据现行法律法规，规划编制机关在报送审批专项规划草案时，只需提交规划环境影响报告书，未对规划环评审查意见的一并提交做出硬性规定。当审查意见涉及较多内容，尤其是包含规划审批中可能会不予采纳的意见时，在与规划草案一并报批的附件材料中往往难以觅见规划环评审查意见的踪影，对“不予采纳的规划环评审查意见需做出说明”的要求无从落实，规划环评未形成刚性约束。
2.6 责任追究制度不健全
据报道，从2003年《环境影响评价法》实施以来至2015年，通过审批的113个煤炭矿区总体规划中，有52个是在规划环评尚未完成的情况下审批的，而对此尚无相应责任追究的规定，从而导致规划环评未能扎实开展。同时，规划环评结论以及审查意见只是规划审批决策的重要依据而不是决定性依据，规划审批中不采纳环评结论和审查意见的，只需做出说明并存档备查。对规划实施后由于未采纳规划环评意见导致的审批决策失误，以及由此带来的生态环境损害没有相应的追责机制，导致规划环评审查意见难以形成刚性约束，规划环评“评而不用”现象的普遍存在。
2.7 规划环评水平有待提高
法律对规划环评报告书的编制单位没有设定资质要求，目前从事规划环评工作的主要有环评机构、高等院校和各行业的规划设计单位等。这些单位部分评价人员往往缺乏对规划和环保工作的全面了解，或限于业务知识或能力的不足，对规划环评的主旨要意、技术方法等把握不到位，用建设项目环评的思维模式来开展规划环境影响评价工作的现象较为普遍，导致规划环评报告书编制质量不高、重点不突出、评价结论不明确、评价成果不实用，规划环评对规划决策的指导或优化调整作用不明显。
3 推进规划环评工作的有关建议
既要金山银山、也要绿水青山，既要经济社会发展、也要生态环境质量改善，为了实现经济社会与环境保护的协调发展，需深入推进规划环评的实施，通过规划环评的有效和全面开展，引领经济布局、结构和规模的进一步优化，促进经济社会的行稳致远。
3.1 推动法律法规修订
推动《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》的修订，完善各地、各部门之间的协调机制，强化程序管理，加强信息互通和资源共享，共同推进规划环评工作的深入开展。
3.2 明确需开展环评的规划清单
梳理各类规划体系，了解各类规划编制的总体要求、主要内容，在此基础上进一步明确需开展环评工作的规划清单。针对目前实际工作中综合性规划和专项规划界限不明、难以区分、缺乏指导性的情况，明确各类规划的范围，并将产业园区规划明确纳入规划环评范畴。
3.3 推动规划编制、审批、实施全过程中的环评工作
规划编制中应同步开展规划环评工作，加强二者互动，通过规划环评的早期介入来优化规划草案；规划审批过程中需将审查意见作为规划审批的必备文件，与报告书、规划草案一并报送规划审批机关，对于审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由做出书面说明；规划实施过程中，对应开展而未开展环评的开发利用规划，不得实施，有关部门不得批准规划内的项目建设。
3.4 推行“六张清单管理”
突出重点，对规划环评成果以问题清单、空间管制清单、总量管控清单、环境准入清单、 规划优化调整建议清单、联动清单等“六张清单”形式作具体化要求，推动规划环评成果的有效利用，提升规划环评效力。
3.5 加强督政问责
严格落实新《环境保护法》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，将规划环评责任落实作为环保督政的重要内容。加强对未依法开展规划环评的责任追究，以及对不采纳规划环评意见导致生态环境破坏的责任追究，对审批机关应当采纳而未采纳环评结论和审查意见或未作出合理说明的，以及规划实施单位不落实环评结论和审查意见要求造成生态环境损害的进行追责。对于提供虚假规划环评报告的，应当依法追究规划环评编制机构的法律责任。
3.6 建立会商制度
环保部对国家级重点开发区规划、煤电及钢铁等重点项目建设、重点流域规划等制定了会商制度，各省可参照执行，出台相关管理办法，对需要开展市级会商的规划环评范围、会商对象、程序要求、时限内容等作出明确规定。
3.7 强化与项目环评的联动
加强规划环评与项目环评的联动，强化规划环评对项目环评的指导和约束作用，并在项目环评中充分落实和利用规划环评成果，形成联动反馈机制。规划环评未开展或是未经审查的，不得受理相关建设项目的环评文件。对于已开展规划环评、各类成果清单具体可行的规划内项目，其环评工作可充分利用规划环评成果。
3.8 强化社会监督
健全环境信息公开制度，完善公众参与制度，畅通社会参与环境事务管理的渠道，保障人民群众依法有序行使环境监督权。规划环评报告书、审查意见以及规划审批机关对规划环评意见采纳情况的说明，应随规划内容一并向社会公开。明确规划环评公众参与的主体范围以及公众参与的原则、方法、内容和具体程序等，细化规划环评公众参与工作流程和具体要求，使规划环评公众参与工作有章可循。
参考文献
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