[摘 要]从不存在土地约束的新古典经济增长模型和存在土地约束的新古典经济增长模型入手，说明了土地约束对于经济长期持续增长具有阻碍作用。在此基础上阐释了土地用途规制与土地资源可持续利用之间的内在逻辑，并从城市化对土地需求的助推、地方政府经济利益的驱动、农地产权制度的缺陷、土地征收制度的不健全和权力寻租的角度分析了目前我国土地用途规制的内在困境，并据此提出了相应的规制思路。
[关键词]新古典经济增长模型；土地；可持续利用；用途规制
[中图分类号]F301.24 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）11-0045-07
土地的特性是土地自然属性的反映，是土地所固有的本质特征，由其本身的物理、化学和生物性能所决定的，这些特性主要包括：构成的整体性、存在的恒久性、面积的有限性、位置的固定性、性能的差异性和利用的可更新性[1]。这些特性要求我们要积极保护土地，合理利用土地。
一、土地约束下的新古典经济增长模型
1. 不存在土地约束的新古典经济增长模型
单纯考虑资本和有效劳动的新古典经济增长函数为
Y（t）=F（k（t），A（t）L（t）） （1）
将（1）式用CD函数表示为：
F（K，AL）=K？琢（AL）1-？琢，0<？琢<1 （2）
在生产函数（2）式中■（t）=nL（t），■（t）=gA（t），即L（t）=L（0）ent，A（t）=A（0）egt。劳动（L）的增长率为n，知识的有效性（A）的增长率为g。
产出在消费和投资之间进行分配，投资的产出份额s是外生不变的，资本以？啄的速率折旧，所以有：
■（t）=sY（t）-？啄K（t） （3）
在上述模型表述中是不考虑土地因素的，现在我们对标准的新古典增长模型进行扩展，加入土地因素，CD生产函数就变为：
Y（t）=K（t）？琢T（t）β[A（t）L（t）]1-？琢-β （4）
？琢>0，？茁>0，？琢+？茁<1
（4）式中，T表示土地数量。资本、土地和劳动的有效性的动态学与前面一样：
■（t）=sY（t）-？啄K（t），■（t）=nL（t），■（t）=gA（t）。
新的假设与土地有关，由于我们现在考察的是不存在土地约束的经济增长模型。所以有：
■（t）=n （5）
（5）式的含义是土地的增长与人口的增长保持一致，每名工人平均的土地数量保持不变，即不存在土地约束。
对生产函数（4）式两边求取对数得：
lnY（t）=？琢lnK（t）+？茁lnT（t）+（1-？琢-？茁）[lnA（t）+lnL（t）]
（6）
由于某一变量对时间的导数为该变量的增长率，所以我们对（6）式求关于时间的导数得：
gY（t）=？琢gK（t）+？茁gT（t）+（1-？琢-？茁）[gA（t）+gL（t）] （7）
由于L、A和T的增长率分别为：n、g和n，所以（7）式可以写为：
gY（t）=？琢gK（t）+？茁n+（1-？琢-？茁）（g+n） （8）
由于在平衡增长路径上，gY与gK一定相等，所以有：
■■■■=■ （9）
■■■■表示不存在土地约束的平衡增长路径上Y的增长率。
（9）式意味着，在不存在土地约束条件下的平衡增长路径上每名工人平均产出增长率为：
■■■=■■■■-■■■■
=■-n
=■ （10）
2. 存在土地约束的新古典经济增长模型
为了考察土地约束对经济增长的影响，我们要考察一个与前面所考虑的类似的经济。但这里由于考察了土地约束因素，即从全社会的角度而言，土地的供给是固定不变的，在长期中用于生产的土地数量不会增长，因此我们假设■（t）=0。
gY（t）=？琢gK（t）+？茁gT（t）+（1-？琢-？茁）[gA（t）+gL（t）]
=？琢gK（t）+（（1-？琢-？茁）（g+n） （11）
在平衡增长路径上，gY与gK一定相等，把gY=gK代入（11）式并求解gY，可得：
■g■■=■ （12）
■g■■表示存在土地约束的平衡增长路径上Y的增长率。
（12）式意味着，在土地约束下的平衡增长路径上每名工人平均产出的增长率为：
g■■=g■■+g■■
=■-n
=■ （13）
土地约束的“增长阻力”（Growth drag）等于不存在土地约束的增长与存在土地约束的增长二者之间的差额，用（10）式减去（13）式得：
Growth drag =■■■-g■■
=■ - ■
=■ （14）
（14）式表示从经济长期平衡增长的角度而言土地约束对经济增长的阻力为■。土地资源的存量是固定的，尽管技术进步能够在某种程度上超越土地的限制，但土地对经济的约束仍然存在。尽管土地出让可以换取短期的经济增长，但是从长期角度而言是违背经济可持续发展原则的。
二、土地用途规制与土地资源可持续利用的内在逻辑
土地对经济的约束要求在经济发展中必须采取有效措施保证土地资源的合理开发和持续利用。土地用途规制制度作为最严格的土地管理制度，是政府为保证全社会整体利益和长远利益，保证土地资源可持续利用而采取的公共干预措施，其实施便顺理成章。土地用途规制是指国家为保证土地资源的合理利用和经济、社会与环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地所采取的制度安排。从经济学的角度看，土地用途规制是政府为纠正土地资源领域所产出的“市场失灵”的必然选择。二战之后，随着经济的快速发展，环境恶化和农地流失问题日趋严重，土地用途规制提上日程。美国把土地用途规制称为“土地使用区分规制”，英国称为“土地规划许可制”，法国和韩国等国称为“建设开发许可制”。虽然各国关于土地用途规制使用的名称各异，但其目标都是要通过土地用途规制，引导土地资源合理开发利用，促进经济、社会和环境的协调持续发展。[2]我国新《土地管理法》明确提出我国土地用途规制制度的目的是以资源供给引导需求，对农地转化为非农用地实行严格管制，实现耕地总量动态平衡，优化土地资源配置，提高土地利用效率。由此可见，我国土地用途规制的根本目的是保护农用地，特别是耕地的数量，严格控制各类非农建设用地规模。土地用途规制是由我国人多地少、人地矛盾突出，建设用地大量侵占农用地，耕地面积减少的基本情况决定的，其终极目标是促进土地资源的可持续利用。
土地用途规制与土地资源可持续利用进而社会经济可持续发展存在内在逻辑关系。首先，土地用途规制是合理利用土地资源的手段。合理利用土地资源，不仅需要经济利益的驱动，政策法规的强制，土地所有者和使用者的自觉，更需要土地利用制度的促进。[3]土地资源作为稀缺的资源，其合理配置应从两个角度考虑：其一是从土地使用者的角度考虑；其二是从社会整体的角度考虑。土地使用者的目标是实现其私人收益最大化，社会的目标是实现全社会土地利用整体利益最大化。土地用途规制就是要解决各种竞争性用途之间合理分配土地资源并提高土地利用效率的问题，它既要考虑每一个土地使用者的切身利益，也要考虑社会整体利益，从二者的结合上实现土地资源合理利用。[2]其次，土地用途规制是保证耕地总量动态平衡，确保粮食安全的手段。耕地是粮食生产的重要物质基础，是最基本的生产资料和生活保障。严格保护耕地对于确保国家粮食安全，维护社会稳定具有重要作用。近年来，我国物价指数持续上涨，通货膨胀成为宏观调整的重要内容，而通货膨胀的核心因素是食品类价格的上涨。因此，确保“耕地红线”，保证粮食供给显得尤为重要。改革开放以来，伴随着我国经济的快速发展，对土地需求急剧增加，特别是随着工业化和城市化进程的不断加快，使耕地资源的数量不断下降。土地用途规制就是要是保护农用地，特别是耕地的数量，严格控制各类非农建设用地规模，确保“耕地红线”，保证粮食安全。再次，土地用途规制是保护生态环境的手段。土地不仅以其自然资源特性为人类服务，还以其独特的生态环境调节功能为人类的生存和发展做出贡献。土地用途规制基于土地的发展权属于国家的法理，通过控制土地利用总体规划，划分土地用途区，确定土地使用限制条件，制定违反土地用途管制处罚措施，使生态环境保护获得制度保障。[3]同时，土地资源在利用过程中不仅会影响自身的利益和生态环境，而且也会影响到临近的土地和生态环境，即土地资源在利用中会产生外部性。土地用途规制根据土地资源的自然特性、经济和社会条件，合理划分土地用途，最大限度地限制土地使用中的负外部性，达到改善和保护环境的目的。
三、土地用途规制的现实困境
1. 地方政府经济利益的驱动
中央政府和地方政府之间的关系实质上是一种委托代理关系，在我国中央政府和地方政府之间的利益存在一致性，但也有矛盾的一面。这种矛盾最典型的表现就是中央政府和地方政府追求的经济增长目标存在不一致性。中央政府追求的经济增长目标是整个宏观经济的长期平衡增长，既要关注经济增长的速度，同时也要关注经济增长的质量，既要关注短期经济增长，同时也要关注长期经济增长。而地方政府往往追求的是地方政府官员任期内的经济增长速度，相比而言它更加关注短期经济增长。所以地方经济快速增长并不总是有利于全国经济增长。
具体到土地非农化方面，地方政府和中央政府在土地非农化规模方面可能就存在不一致性。地方政府为了促进当地经济快速增长，实现任期政绩最大化，往往会加速土地非农化进程，而中央政府虽然在土地非农化进程中可以获得一定收益，但是也要关注土地资源的可持续利用。或者说地方政府和中央政府在土地非农化进程中付出的成本和得到的收益是不一致的。地方政府在土地非农化中只关注其付出的经济成本，而中央政府不仅要考虑经济成本，也要考虑社会成本和生态成本。其结果往往是地方政府所希望的土地非农化规模超出了中央政府所希望的规模[4]（如图1）。图1中，MC土地非农化中的边际成本曲线，MR1和MR2分别表示中央政府土地非农化中的边际成本和边际收益曲线。根据MC=MR的均衡条件，地方政府要求的土地非农化的数量为T1，而中央政府要求的土地非农化的数量为T2。地方政府为自身利益最大化要求土地非农化的数量高于中央政府从长期角度考虑所要求的土地非农化的数量。
新古典经济增长模型的另外一个扩展就是要考虑环境对经济增长的约束作用。事实上，农业用地不仅具有生产价值，而且具有环境价值（生态保养，涵养水源等）。地方政府在对农地征收过程中，往往只考虑农地生产价值并对其进行补偿，而很少考虑农地的环境价值，结果导致农地资源过度非农化（如图2）。图2中，MNB0是非农部门边际净利益曲线，MNB1为不考虑环境价值的农业边际净利益曲线，MNB2为考虑环境价值的农业边际净利益曲线。MNB0交MNB1于E1点，交MNB2于E2点，说明考虑农地环境价值的情形下农地非农化数量较不考虑农地环境价值的数量小。但地方政府为短期经济利益往往忽视农地的环境价值，造成农地过度非农化现象严重。
事实上，地方政府的确从土地出让中获得了巨大的经济利益，当前土地非农化对地方政府的财政收入，尤其是对预算外收入贡献极大，因此，土地收益也被称为“第二财政”（见表1）。[4]
地方受土地出让巨大经济利益的驱动，使得农地非农化严重，为政府土地用途规制造成了巨大困难。
2. 农地产权制度的缺陷
产权制度是制度集合中最重要和最基本的制度。尽管学界关于产权的定义很多，但基本形成的共识认为产权不是指人与物之间的关系，而是由物的存在及关于它们的使用所引起的人与人之间相互认可的行为关系。[6]可以形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性和可转让性以及稳定性和连续性等特征。农地产权是有关农地这种财产的所有权、占有权、使用权、经营权、收益权等一切权利的总和，农地产权制度的合理与否是决定农地是否得到很好保护的关键。[7]经过多年的改革实践和探索总结，目前我国农地产权的基本内容是农村土地集体所有，家庭承包经营的基本制度框架，即土地的所有权和使用权分离，所有权归集体，农民拥有使用权。现行农地产权制度的缺陷主要表现在：农地产权主体模糊。现行集体产权的最大缺陷就是集体土地缺乏人格化的产权主体，产权主体具有模糊性特征。模糊的农地产权集体所有架构导致了作为农民集体组成部分的农民个人事实上被割断了与土地所有权的内在联系，不能完全履行土地所有权。同时农民集体所有不具备法律人格，造成了司法意义上的农村土地集体所有权虚置，使得集体土地的法律保护难以实施。[7]农地产权稳定性差。现行农地产权制度稳定性差主要表现在土地国家征占导致农地产权不稳定、土地集体支配导致农地产权不稳定、集体产权固有属性和产权制度安排导致农地产权不稳定、土地要素相对价格及功能变化导致农地产权不稳定。[8]农地产权的不稳定性导致农民对土地长期预期不足，土地经营行为短期化，耕地资源浪费严重。[9]农地产权排他性弱。排他性是现代产权制度的基础和最本质、决定性的特征，它内含于权利束的各个组成部分。排他性是激励人们把外部行为内部化，有效防止使用者短期化行为，发挥产权在资源优化配置中作用的前提条件。[9]现行农地产权主体的模糊性造成了农地产权的排他性较弱，距离产权充分发挥作用所要求的排他性还有很大差距。我国农地产权的内在缺陷是农民土地产权意识淡薄，不合理占用大量耕地资源的现象时有发生。
3. 土地征收制度的不健全
土地征用是指国家出于公共利益的需要，强制性征用土地并依法给予补偿的制度。[10]任何国家，为了发展社会公共事业，都有土地征收的相关法律制度。我国《土地管理法》第2条第4款规定，国家为“公共利益”的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。但何谓是“公共利益”，相关法律均没有明确其具体的内涵，因此，在征地过程中“公共利益”被扩大化的现象明显，不仅表现在面积上的扩大，还表现在用途上的扩大。“公共利益”扩大化直接导致土地征用权的滥用，土地特别是耕地资源流失严重；另外我国征地中的征地补偿标准偏低，特别是对农地征收的补偿标准偏低，这在一定程度上刺激了征地权力的滥用和征地数量的扩大（见表2）。
目前我国征用耕地的补偿费用包括土地补偿费用、安置补助费用以及附着物和青苗的补偿费用，而大多数国家是以市场价格为补偿标准。特别是当农地被征收改变用途，变为商业用地，这种偏低补偿费用和土地价格之间就形成了巨大差额，而这种巨大的差额就会进一步刺激征地行为的发生。
4. 政府官员权力寻租的干扰
政府权力对市场交易活动的介入是寻租存在的前提。市场缺陷的存在，为政府干预经济提供了前提，而政府权力介入经济却为权力寻租创造了条件。权力寻租的出现，导致社会上出现一个特殊的“权力交易市场”，这个市场交易的双方是设租者和寻租者，交易的商品是权力。政府的权力寻租活动是对稀缺资源的极大破坏，其结果会导致原本稀缺的资源的浪费。[9]在我国，国家是土地资源的供给者，政府有权力征地以满足公共利益之需要，但是目前对公共利益没有明确的界定，而且公共利益也是由政府界定的，因此政府在征地过程中就可能出现政府官员权利寻租，满足个人私利的倾向。特别是在我国农地非农化过程中存在巨大租金，这种租金一方面来源于不同供地方式所造成的不同供地价格①之间的差额；另一方面来源于不同用途土地价格之间的差额。不同用途主要是指工业用途与商业用途，公益性用地与经营性用地。巨大的内地非农化租金吸引大量的投机者进行寻租，千方百计地想以工业用途或公益性用途为名获得商业用地或经营性用地，或者以划拨、协议方式获得土地。而有些政府官员为了个人私利最大化，从土地出让中获取私利，便与投机者合谋，任意行使土地征用权，擅自改变土地使用用途，以协议或划拨方式出让土地，导致稀缺土地资源的低效使用和浪费。[12]
四、土地用途规制的思路
1. 按照主体功能区划合理开发利用不同区域的土地资源
2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布。该规划根据不同区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，统筹谋划各区域未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化发展格局，将国土空间具体划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。该规划对于优化国土资源整体功能，强化政府国土开发空间规制功能具有重要意义。政府在对土地用途进行规制时，应结合区域内的实际情况，采用有针对性的政策措施。具体而言：对于优先开发区域，应进一步提高土地的集约化利用水平，用产业用地的高标准调整产业结构，实行城市建设用地与农村用地的“动态总量平衡政策”，大力优化区域内生态用地的结构和空间配置；对于重点开发区，要适当增加建设用地规模，优先保障关系国家发展大局的重大项目建设用地，要采取措施提高土地使用效率，要通过优化配置增加土地生态服务功能和环境承载力；对于限制开发区，要通过严格的土地供给政策，控制各类开发用地，特别是产业用地，要从土地生态服务功能的角度建立可行的生态补偿机制，要采取流域和区域综合治理措施，使其整体生态功能得以恢复；对于禁止开发区要实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。
2. 改革土地收益分配制度
各类建设占用大量土地，尤其是占用大量耕地，从机制上讲主要是受地方政府局部利益、短期利益驱使，其结果导致土地资源可持续利用的能力下降。因此土地用途规制的一项重要保证就是改革土地收益分配制度，健全土地管理机制。具体思路是利用农地进行非农建设的土地收益全部上缴中央，原则上用于耕地的开发和农村社保制度的完善，实行占用耕地与耕地开发、复垦挂钩机制，把开发耕地资金作为建设用地成本列入建设项目总投资，把耕地复垦资金列入生产成本或建设项目总投资；对利用原有建设用地的土地收益，全部留给地方，用于城市基础设施建设、土地开发和中低产田改造。通过以上地收益分配方法的改革，不仅可以有效遏制地方政府将农地转为非农用地的强烈动机，而且可以控制城镇用地规模，同时对建设用地单位也有了较强的限制。
3. 完善土地征用制度
首先要严格界定和谨慎行使政府的征地权力。征地权是国家的强制性行使公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的要求。若行使公权服务于追逐私利的需求，必然会导致对私人权力的侵害。国家的征地权应严格限制在公共利益的需要上，国家可以对重要公共利益用列举法界定。其次要规范土地征收和征用的操作规程。任何政府机构或组织为“公共目的”征用集体所有的土地，必须按照征用法定审批程序进行，必须得到有关政府部门的批准并获得土地征用许可证。要保证被征地人的知情权和参与权，听取被征地的农村集体组织和农民的诉求，使征地工作处于公众的监督之下，防止盲目征地。再次要完善土地征用的利益补偿机制。世界各国，土地征用补偿的标准都不尽一致，有的国家是按市场价格补偿，有的国家是按裁定价格补偿，有的国家则是按法定价格补偿。我国《土地管理法》对土地征用补偿费的规定是：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。而征用耕地的补偿包括土地补偿、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。相对其它国家而言，我国耕地补偿标准较低。事实上，我国土地补偿项目应在不完全补偿原则的基础上有所增加，使补偿范围扩大到土地补偿、青苗及建筑物（构筑物）补偿、相邻土地补偿和基础设施投入补偿等项目。
五、结 语
资源的稀缺性是人类社会永恒的话题，实现稀缺资源的优化配置，尽量减少稀缺资源对人类经济持续发展的约束也是人类永恒的主题。作为人类生存和发展最基础的土地资源，其使用方向和配置效率一直是社会的焦点问题。当前我国土地资源的粗放浪费使用，特别是农地非农化趋势明显，如何对土地用途进行规制，促进土地资源集约节约使用，保证我国耕地红线（18亿亩），在当前尤为重要和紧迫。而关于土地用途规制的实际效果既有技术层面的因素也有体制机制方面的原因，其规制措施也在不断完善中。土地用途规制必须通过各种渠道、各方力量，使其贯彻落实于与土地开发利用的各个环节，才能实现土地用途规制的真正目标。
[注 释]
①当前我国土地一级市场上的土地供应方式主要有行政划拨方式、协议方式、招标方式和拍卖方式，由此形成了土地供应点的划拨价格、协议价格、招标价格和拍卖价格。
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Regulation of Land Resources Use
under the Perspective of Sustainable Development
——A Thinking of Land Constraints Model of Neoclassical Economy
Zhang Jianbin， Liu Qinghua
（Inner Mongolia University of Financial and Economics，Huhehaote 010051，China）
Abstract： Based on the neoclassical economy growth model with no land constraints and that with the land constraints，this article declares that land constraints hinder the long-term sustainable economic growth. According to this argument，the article expounded the internal logic between land use regulation and sustainable use of land resources. Also，this article analyzes the inherent difficulties of China"s current land use regulation，which includes the urbanization demands for land，the economic interests of local governments，the defects of the rural land property system rights，the imperfections of the land expropriation system，and power rent-seeking. And then puts forward the corresponding regulation suggestions.
Key words： the of neoclassical economy growth model； land resources； sustainable；use regulation
（责任编辑：李 萌）