对于富有挑战性的中国政治研究，西方学者在20世纪90年代以来在承继原有知识体系的基础上出现了许多新的视角。本文从组织政治学、政策过程和政治文化三个视角进行了简要介绍。组织政治视角侧重从机构、组织以及集团等中观组织的角度进行分析；政策过程视角则从决策的宏观层面，尤其是立法过程出发，分析党、政府、人大以及社会之间的互动；政治文化视角则侧重从微观的政治心理、政治态度以及人际关系等角度出发进行分析。尽管这些分析有不少局限性，但也给我们很多启示。
为了增进对一个政治共同体的了解，不能不考察在该共同体中权力是如何配置的，决策是如何作出的。自新中国成立以来，西方学者就试图借助在西方政治运作实践中所形成的知识来描述和解释中国的决策体制。正如哈里·哈丁(Harry Harding)所描述的，研究中国政治的西方学者在20世纪80年代已发展到第三代了。裴宜理(Elizabeth J．Perry)认为，第一代学者受制于冷战气氛，一味地使用解释前苏联政治体系所形成的极权主义模型，而第二代学者与第一代一样，由于没有亲身体验中国生活的机会，并且过于被文革事件所影响，强调借助美国政治运行实践所衍生的各种各样的多元主义理论(theory of pluralism)来描述和解释中国政治现实。随着中国改革开放政策的推行，80年代兴起的第三代学者可以亲临中国现场，并能查阅到大量相关资料，从而转向使用来自欧洲传统的国家一社会关系模式(state—society model)，关注国家建设、市民社会以及市场发展和民主化等问题。如果按照这种代际划分方法，那么20世纪90年代以来已经出现了第四代中国政治研究的西方学者。本文对这些学者有关中国决策体制的研究从组织政治、政策过程和政治文化等三个视角进行简要介绍。
一、组织政治学视角
尽管组织的存在已有非常悠久的历史，但在政治学中结合组织与决策进行分析的窗口却是由赫伯特·西蒙(Herbert A．Simon)所开启的。他所提出的“管理就是决策”、“有限理性’、“手段—目标链”以及目标等级体系等思想，对政治学和公共行政研究产生了深远影响，甚而出现了所谓的“组织政治学模型”(the orga-nizational model，OPM)，主要代表人物有赛尔特和马奇(Richard M．Cyert and JamesG．March)、菲夫纳(Jeffrey Pfeffner)、维尔达瓦斯基(Aaron Wildavsky)、林德布洛姆(C．E．Lindblom)以及艾利森(GrahamAllison)等。对于“组织政治”，菲夫纳作出的界定是：组织政治是指组织行为主体在获取、发展和使用权力以及其他资源时的各种活动，以便在情况不明确或意见不统一时能使选择得到较为理想的效果。由此可见，权力以及权力配置对决策的影响是该种模型的主要关注点。另外，这种理论模型有几个基本假定：决策权力是分散的，而不是完全集中于一个或几个人；每个决策主体所提出的决策建议都是与特定组织目标相关联的，决策的发展和演进是渐进性的。这种模型被广泛应用于一般决策、预算和危机决策研究等方面。
这种视角在西方的中国政治研究中一直是非常重要的。在保留了几个基本假定的基础上，该视角认为中国的决策是由高层领导人与部门及地方政府的互动所决定的，并且将各部门和各地方政府描绘为基于追求特定组织利益或使命的政治角色。80年代盛行于西方中国政治研究的分散威权主义理论(fragmented authoritarianism)即是该视角的典型代表。随着中国经济社会的发展，中国的决策体制呈现了许多为分散威权主义理论所不能解释的新现象，该理论的代表人物在组织政治视角下尝试寻求新的解释理论。米歇尔·奥克森伯格(Michel Oksenberg)认为，“之前的诸如‘全能主义’、‘分散威权主义’、‘软威权主义’或者‘官僚多元主义’等理论都忽视了当前中国决策体制的复杂性”，并进而认为当前中国的决策体制是“三种机构的随意组合”。这三种机构是：第一，核心要件是遍布于国家、省、市、县及乡镇各个层次的党、政、军机构；第二，在过去20年所创立的控制外部世界的联结机构或中介机构；第三，由市场力量推动形成并活跃于社会经济领域的合法、半合法及非法组织。他认为中国决策体制的变化主要有：90年代中期以来在人事管理和财政体制方面的分权，设立有关国有企业所有制和私人产权的机制，逐步推行依法治国；出现半自治或政府允许的非政府组织；逐步引入公务员制度并大力改善公务员队伍(更年轻、更好的教育、更专业化)；愈益依靠财政和货币工具来规制经济，而逐渐降低计划机构和机制的重要性，通过创立商业银行并使中央银行保持一定的独立性来改革银行体系，决策体制更加透明，使各级党代会、人大和政协更有生气；在一些基层引入公平和竞争性的选举；政策过程中更加注重向相关机构和专家进行咨询和协商，单位体制逐渐式微，工作流动性程度提高等等。而导致决策体制变迁的四个主要因素是：应对社会结构变化的挑战；开放政策；市场经济的发展；通讯技术和交通的发展。
这种视角在基本分析内容上依然保持对精英决策等组织政治学传统问题的关注。埃·格尔斯坦(Avery Goldstein)认为精英研究在90年代并没有消失，而是在变革中继续深化。这些变革包括：体制改革对精英决策的影响，更加注重对省以及省以下的领导者的研究；开启了对体制外精英的研究。
二、政策过程视角
从决策权力及其配置进行考察，其内在假设是决策或公共政策依赖于不同决策体制的性质。然而，政策实践表明，不同决策体制可以产生相同的决策输出，并且决策权力的配置只是决定决策的一个方面。一种替代性的思路是，从问题出发，把问题解决的过程划分为不同阶段，从而出现了西方政策科学中的“政策过程”(policy-process)理论。哈罗德·拉斯韦尔最早将政策过程或政策循环分为七个阶段，即情报、提议、规定、合法化、应用、终止、评估。尽管这种阶段启发法框架正经受致命的抨击，但由于缺乏更具说服力的理论框架，以阶段启发法为特征的政策过程理论在政策研究中仍然是极为重要的视角。
政策过程视角应用于中国决策体制的研究，其原因有两个。首先，组织政治理论视角存在很多不足。一些研究中国政治的西方学者认为，组织政治视角的不足主要有：第一，既然个人都是自利的，个人化的政治角色在决策参与过程中就不一定如组织政治视角所假定的那样会完全代表组织利益，从而出现所谓的委托一代理问题，第二，组织理论视角只能描述政策的渐进变化，难以解释政策的非渐进变化或者政策创新，第三，组织理论视角只注意到了政策过程的少
数阶段，难以全面描述中国的决策体制。其次，随着中国决策体制的不断改革和发展，决策的制度化特征越来越明显。政策过程理论所暗含的假设是决策是在制度化框架下作出的，而不是“拍脑袋决策”，否则就无法划分决策阶段，也就无法分析政策过程中的主体和各种变量。
对于西方学者有关我国政策过程研究成果的介绍，有学者归纳为精英决策、派系决策和官僚组织决策三种视角，也有学者类似地归纳为“理性”框架、“权力框架”和“官僚政治”框架。
谭睦瑞(Murray Scot Tanner)应用政策过程的阶段启发法框架，以立法为实例将我国的决策体制归纳为“多阶段、多场域”。“多阶段”是指我国的立法决策可划分为五个阶段，分别是议程设立、机构间评议、高层领导审批、人大讨论和通过、法律的解释、执行或判决。“多场域”是指立法决策主要涉及三个主要的机构，分别是国务院、党中央和全国人大及其常委会。
卜约翰(John P．Burns)也认为中国在法律体制的制度化方面取得了较大进展。首先，全国人大和国务院法制办的法律起草专业能力提高了，因而法律的全面性和质量都得以提升。其次，司法改革取得了一定成绩。不仅提高了司法审判的质量，使司法程序更加公开透明，而且在遏止司法腐败上取得了较大成效。甘思德(ScottKennedy)在分析中国政府与企业关系的基础上，也认为中国经济政策过程的制度化特征逐渐明显，尤其在政策议程设立阶段。
谢淑丽则认为80年代之后的中国决策过程已经逐渐从权威决策或精英决策转向制度规范和正式规则，并指出，制约决策过程的制度因素主要有政党与政府的关系、高层领导的选举机制、决策部门、政策参与者和决策规则等。
三、政治文化视角
政治文化(political culture)视角是行为主义革命对政治学研究的一大产物，肇始于阿尔蒙德，他将“每一个政治体系皆镶嵌于某种对政治活动指向的特殊模式”称为“政治文化”，政治文化视角逐渐成为比较政治学研究的一大潮流。如果不限定于特定的词汇，最早使用类似政治文化视角考察中国政治的西方学者应该是韦伯。而在当代学者中，以政治文化视角研究中国政治的代表人物有墨子刻(Thomas A．Metzger)、白鲁恂(Lucian W．Pye)及其学生索罗门(Richard H．Solomon)、邹谠(TangTsou)等。墨子刻对照韦伯关于儒学的分析，揭示了宋代以后新儒学的发展与政治文化演进之间的深刻关系。白鲁恂强调中国政治程序的非正式本质以及关系的重要性，因而认为法律、规定和制度都不重要，重要的是谁认识谁。邹谠分析了非正式群体在中国政治运行中的作用。
进入90年代以后，虽然如前所述，中国决策体制的制度化特征越来越明显，但一些西方学者仍然认为用“制度”之类的术语无法解释实际的政治运行，因而出现了“非正式政治”(informal politics)之说。其中原因有二：第一，中国传统文化因素的影响。许多研究中国政治的西方学者都比较注重对中国传统文化的研究，这一方面为他们理解中国政治提供了文化基础，另一方面也在一定程度上束缚了他们对中国现代政治发展，尤其是改革开放以后政治变迁的思考。第二，由于中国正处于转型过程之中，许多制度安排都处于破与立之间，实践中的确有许多难以用制度化视角进行分析的现象。
就像巴纳德当年区分“正式组织”与“非正式组织”一样，罗德明(Lowell Dittmer)认为“非正式政治”就是指结构化的制度网络之外的、依靠个人关系维系的政治活动。他引用梁漱溟先生在《中国文化要义》中有关“中国文化既不是个人本位，也不是社会本位，而是关系本位”的观点，认为“非正式组织”的核心概念就是“关系”。进而借用韦伯关于“价值理性”(value-rationality)和“目的理性”(purpose-rationality)的区分方法，将“关系”分为“价值理性的关系”和“目的理性的关系”。“价值理性的关系”是指拥有相同或相近价值观或政治理念的人之间的关系，这种关系导致形成非正式群体；而“目的理性的关系’是指基于正式的工作联系(如职位、权力等)而形成的关系，这种关系则容易形成正式群体。这种重视关系的“非正式政治”理论必然认为中国目前的决策体制依然是非制度化的，或者说是制度化特征不明晰。不过，他也承认，随着经济社会的发展，中国的决策越来越依靠明晰的规则和程序化的制度，非正式政治正经历着转型。
政治文化视角下与“非正式政治”有紧密关联的一种分析模式是所谓的“庇护”关系研究。这种“庇护”关系分析模式认为中国的决策体制是分散化的派系决策，决策的依据不是社会公共利益，也不是官僚个人的利益，而是某个庇护链条或某个非正式群体的利益。
四、结论
本文分析了西方学者研究中国决策体制的三个视角：组织政治视角、政策过程视角和政治文化视角。事实上，这三种视角是从不同侧面对我国决策体制进行探讨的。组织政治视角侧重从机构、组织以及集团等中观组织的角度进行分析；政策过程视角则从决策的宏观层面，尤其是立法过程，分析党、政府、人大以及社会之间的互动；政治文化视角则侧重从微观的政治心理、政治态度以及人际关系等角度进行分析。
这些研究不可避免地存在一些局限性。关于西方学者的局限性，泰伟斯认为包括不恰当地使用有限的资料、依靠不可信的研究资料、缺少对文化的敏感性、深受中共高层“两条路线斗争”模式的影响以及紧跟美国的学术研究趋势等。”彭志国认为是信息严重缺乏、不同文明影响下的思维模式的差异、意识形态的影响以及对政策类型特点的忽略等。我们认为可以从客观和主观两方面分析西方学者的局限性。
首先，客观上中国的决策体制非常复杂，再加上正处于社会转型和经济转轨阶段，各种现象和因素盘根错节，导致“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。根据研究的科学规律，对于复杂现象，要么以演绎方法从宏观走向微观，要么以归纳方法从实证趋于总结。西方学者大多是采取演绎方法，或者以西方学界形成的理论模型来推演中国的决策运行实践，或者以文化大而化之，这无疑弱化了理论的说服力。并且由于所收集的资料不完整或者资料难以真实反映社会实际，从而加剧了对事实的误解或误读。
其次，认识中国问题，尤其是涉及政治领域的决策问题，不仅是一个智力难题，也是一个道德难题，对西方学者就更是如此。这一方面是由于文化的差异，另一方面是由于研究的取向。文化上的差异导致看待问题的视角以及由此形成的判断大相径庭，一种行为或活动在某种文化中被认为是合理或可取的，而在其他文化中却被视为是冒犯，这类实例比比皆是。另外，一些从事中国政治研究的西方学者在研究取向上有其主观的目的，从而影响了所作出的判断。
尽管西方学者存有一些局限性，但对我们的研究依然有许多值得借鉴的方面。第一，熟知非真知。所谓“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，正是指我们往往忽视对被认为理所当然的问题的真正理解。比如“非正式政治”理论启发我们去研究决策网络以及决策的非公共利益性问题。第二，对决策体制的研究应有历史的纵深和国际的视野。西方学者善于从传统文化和大历史的角度研究中国的决策体制，同时辅以比较政治的分析方法，对我们研究决策体制以及其他政治问题也有所启示。
[严荣：清华大学公共管理学院]
(责任编辑 黄晓武)