摘要：海洋跨区域治理源自于海洋治理主体对海洋经济全球化、海洋产业竞争与融合、海洋公共管理问题等一系列海洋经济生产活动变化而进行的有针对性和深入的思考，并成为规范促进海洋发展的重要内容。海洋跨区域治理需要参考治理体系中治理主体、功能与手段，明确海洋跨区域的内涵，区分海洋跨区域治理在海域与陆域、国内与国际、政府与社会等视角的治理功能，并在整体性治理理论基础上确定海洋治理的制度性构建，在制度创建上运用“区域海”的概念确定海洋跨区域治理的制度框架。
关键词：跨区域治理；区域海；制度构建
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2017）01-0108-006
随着世界经济的持续发展，各类资源的利用逐渐失衡，各国为争夺海洋资源发展而在海洋战略、海洋空间和资源以及规则制定上的交锋也趋于明朗化①，基于海洋的跨界与跨区域特征，国内各海洋管辖区域主体以及全球海洋国家在海洋管理过程中呈现出纠纷、合作，并由传统的单一政治、军事手段逐步采用综合治理的方式寻求多边合作。海洋治理的提出在一定程度上使公共治理理论在海洋管理领域从理念上得以突破。当代海洋治理因海洋的特殊性，在本质上存在跨区域、跨国界多主体、多层次的治理基础，赋予了海洋治理不同的行为逻辑。本文将海洋系统这类复杂的治理背景归结为“海洋跨区域治理”，并从不同的视角分析解决海洋治理的制度构建路径。
一、从公共治理到海洋治理的研究缘起与发展
区域公共治理研究属于公共治理领域在区域化日益盛行背景下的产物，缘起于欧美，肇始于20世纪后期。其实践背景在于：一是市场化下区域性公共问题的凸显与区域合作的推进；二是全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展。
我国国内对区域治理研究起步较晚。从20世纪80年代初至90年代末对区域行政研究阶段，基于公共治理涉及的政府间关系研究以及具体探索中的省管县、市管县体制研究也逐渐推开，并率先对广东、香港、新加坡的行政模式进行比较借鉴。与此同时，20世纪90年代末以来，国内关于区域治理研究的基本框架基本形成，逐渐明晰了区域治理研究的基本路向，构建了区域公共治理的研究体系。其中对于区域治理基本理论研究基础上的区域治理中政府间竞合关系、流域治理中各主体间关系与制度架构等领域研究较为成熟，海洋区域治理的研究也开始起步。近年来，随着区域经济与社会发展的实践要素不断提升，国家重点关注区域经济发展对整体性发展的重要性，区域公共治理的研究也呈现出新的特点：一方面，以区域为单位范畴的经济发展活力显著提高，促使区域内及跨区域间合作的深度和广度进一步加深；另一方面，区域内公共治理具有非均衡性，跨区域发展主体则存在政策沟通不足，区域内利益关注过多而影响区域的可持续发展问题。可见，区域一体化必然是一个在前行中不断被争议的改革过程，区域治理中亟需解决制度、区域内与区域间的政策鸿沟和壁垒，成为当前区域公共管理的热点问题陈瑞莲：《区域公共管理理论与实践研究》，中国社会科学出版社2008年版，第10页。。如何合理明确区域内和跨区域治理主体的治理导向、治理的内容以及程序机制，理性选择治理模式和治理工具是解决上述矛盾的突破方向。
海洋治理是区域治理的重要内容。一是海洋区域是国家自然地理区域的组成部分，从物理性质看构成了不同区域属性的海洋间的治理、陆地与海洋间的区域治理、陆地与海洋兼具的区域间的治理等类型；二是这些自然属性基础上的治理跨界同时带有区域间政治资源的跨界，如海洋相邻国家间的区域海洋治理、同一国家的地方治理等。国内学者尽管对海洋治理的概念存在不同的理解，但大多认同海洋治理是国家治理中经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理的多元结合。海洋治理是指为了维护海洋生态平衡、实现海洋可持续开发，涉海国际组织或国家、政府部门、私营部门和公民个人等海洋管理主体通过协作，依法行使涉海权力、履行涉海责任，共同管理海洋及其实践活动的过程孙悦民：《海洋治理概念内涵的演化研究》，《广东海洋大学学报》，2015年第2期。。“海洋治理”的提出是基于国家治理体系概念在海洋领域的延伸，但又应对于国际海洋制度的需求导向形成的理性选择，是国家参与或融入全球海洋治理体系的需要而形成赵隆：《海洋治理中的制度设计：反向建构的过程》，《国际关系学院学报》，2012年第3期。。“海洋治理体系现代化”就是要正确处理和协调政府、市场等主体之间的关系。
确定跨区域治理的研究框架前需要区分以下概念：跨界治理、跨区域治理、区域治理。“跨界治理”是当今经济全球化视野下的产业融合、组织变革、社会流动而引发的一种全新治理思维和战略选择，跨界治理的“界”包含着诸多视角，主要包括跨边界（地理）治理、跨部门（领域）治理和跨公私合作伙伴（主体）治理陶希东：《跨界治理：中国社会公共治理的战略选择》，《学术月刊》，2011年第8期。。跨区域治理则是跨界治理在政治地理学意义上的一个维度，主要包含跨国内行政边界和跨国家边界。经济社会的区域化的不断推进，使区域内部的一体化和区域之间的联系日益密切，区域性的公共问题逐渐显现，跨区域治理逐渐成为解决社会发展问题和国际性公共问题的新思路。而区域治理（Regional Governance，RG）实际上是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用，它起初是一个“舶来”概念，流行于欧美学界，我国台湾地区学者较早与之接轨，但他们一般惯用跨界（域）治理（Trans-border Governance）、都市及区域治理（Urban and Regional Governance）等概念。本研究中将跨区域治理与区域治理视为同一概念，所关注的主要问题是如何以灵活的手段回应社会的公共需求、保护社会的公共利益。
综上所述，治理的核心要义在于使相互冲突的不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，强调治理主体的多元化和治理方式的合作化，并建立公共利益的认同，通过明确契约之上的合作。海洋跨区域治理实质上就是参与区域海洋管理的多元主体，按照信任、沟通、合作、伙伴、契约的原则来对区域海洋的发展做出决策活动的管理行为。
二、海洋跨区域治理的现有模式与困境
随着海洋区域管理研究的深入，学术界关于海洋跨区域治理的研究也逐渐增多。相关研究主要集中在两个领域：一是何为海洋跨区域治理，即在治理理论的视角下，海洋跨区域治理如何界定；二是海洋跨区域治理方式如何设计，即以生态系统为基础的区域海洋管理方式与以行政区划为基础的海洋管理体制如何相融。
关于海洋跨区域治理如何界定，学者的观点有两个：第一，海洋跨区域治理是一种以“大海洋生态系统”为基础的管理模式，注重海洋生态系统机能、结构的完整性，将同一生态系统形成的空间范围作为确定海洋管理边界的标准丘君、赵景柱、邓红兵、李明杰：《基于生态系统的海洋管理：原则、实践和建议》，《海洋环境科学》，2008年第1期。，强调改变由行政边界分割形成的管理范围，来实现对海洋和海岸资源的可持续管理。第二，海洋跨区域治理是一种以多元主体参与为基础的管理手段，它是强调海洋管理纵横合作沟通的综合管理王刚、王琪：《海洋区域管理的内涵界定及其构建》，《海洋开发与管理》，2008年第11期。，突出政府在海洋管理中的主导，以及市场、社会、公民等多方利益主体协同参与的公共治理，主张通过制定规制性的法律法规，建立对众多治理主体进行制约和规范的机构，进而引导海洋跨区域治理主体的管理行为。
关于海洋跨区域治理方式如何设计的问题是和海洋跨区域治理的界定紧密相连的。一般也有两种观点：第一种观点认为，“小政府，大社会”的管理模式日益成为社会治理模式共识的背景下，设计一种“柔和”的海洋治理方式徐祥民、于铭：《区域海洋管理：美国海洋管理的新篇章》，《中州学刊》，2009年第1期。，不一定要制定具体的、可量化的管理目标，如成立海洋跨界委员会，就海洋跨区域治理问题在沿海各省之间进行沟通和协调。各级海洋行政部门可以就海洋跨区域治理问题进行自愿合作，同时积极动员私人团体、非政府组织、科研机构的参与。第二种观点认为，应该基于我国海洋治理现实，设计一种“强硬”的海洋治理方式，国家通过立法形式设计一套自上而下政府海洋跨区域治理体制，明确界定海洋跨区域治理中政府的主导地位、管理职能、管理手段、管理范围、管理依据等，相关参与主体严格按照程序进行海洋跨区域治理的合作，这样的海洋治理方式强调“强政府”的同时，也力图突出“强社会”的现代公共治理理念，是在强势政府主导下社会多元主体依照法律法规进行有序参与。在某种程度上，也被认为是刚柔并济的海洋治理手段。
从现实来看，受各管理主体间关系失调和利益观影响，无法将自身利益和区域共赢利益有效统一起来，地方管理主体只重视本行政区域内的经济效益增长，忽视了自身行为对现实自然划分的海洋生态系统的影响，主要表现为：其一，各管理部门间的冲突，由于我国从中央到地方各管理主体并未完善海岸带综合管理与协调机制，跨区域的海洋经济生产活动必然与多重管理权发生冲突；而从另一层面看，可能受管理利益不均影响，导致地方政府或企业在决策中放弃管理权，进而影响了区域海洋管理的运作效率和效果，使得海洋区域治理机制整体性缺失。其二，海洋与陆域管理间的冲突。如现行的海洋与陆域分割的管理模式，使得陆地污染源的监察管理控制机制与海洋环境保护机制之间缺少决策的互通性，陆源污染物的管理主体为环保部门，海洋污染物的部门为海洋、海事等部门，区域内的政府治理无法形成统一机制。其三，行政管理区域间的冲突。海洋本身具有自然的生态系统，在区域海洋管理中以生态为基础的海洋区域划分就海洋环境治理而言是最科学的。但当前的海洋事业发展总以陆地区域发展为地方行政区划分依据，海洋成为陆地附属品而被人为划分成一定的行政区，忽视了海洋的基本生态属性，割裂海洋区域治理的基本自然基础。就当前海洋区域治理的问题，分析其中的原因十分必要。
第一，区域海洋划分转换存在难度。
尽管用陆地行政单位管理机械延伸到海洋中这一管理制度存在着很大的弊端，但是这种海洋管理制度为我国海洋管理和海洋经济发展做出了不少的贡献，产生了非常庞大的经济利益。对海洋进行重新的区域划分，所需要的制度改变牵扯范围非常庞大。而在缺乏健全的区域海洋管理综合性协调机构和相关群体参与制度的当下，如何合理有效地分配海洋开发治理利益成为了当前海洋复杂发展前景和国际态度下最大的难题，实际操作起来远比设想要困难复杂的多。
第二，法律政策支撑力度不够。
目前我国支撑海洋区域划分以及划分后跨区域治理的法律法规制定不足。现有的法律法规只是笼统性地作一些规定，而缺乏系统性的对区域海洋治理进行规范的综合性法律法规体系。另外海洋政策制定过程中也缺少全国性的海洋跨区域治理总体规划和统一的政策，缺少区域性的海洋开发治理的相关实施细则。
第三，海洋人力资源和科学技术水平落后。
我国自主研发海洋科技能力相对落后于部分海洋强国，用于区域生态系统保护、资源环境监测这方面的系统技术力量有待于增强。在海洋人力资源方面存在海洋人才队伍结构不合理、海洋人才流失比较严重、海洋人才再教育意识淡薄，海洋人力资源培训力度不够、海洋人力资源激励机制不完善、海洋高等教育体系不健全这一系列问题。无疑这对区域海划分条件下进行海洋跨区域治理这一设想的实现造成了较大的阻碍。
三、基于“区域海”模式开展海洋跨区域治理的逻辑展开
海洋跨区域治理在根本上受公共治理理念的指引和公共政策的影响。当前的区域治理理论主要包括网络治理、区域协同治理、多中心治理、整体性治理等高明、郭施宏：《环境治理模式研究综述》，《北京工业大学学报（社会科学版）》，2015年第6期。。这些治理理论均涉及海洋治理的各类主体，而主体间的关系是海洋跨区域治理的逻辑基础，其核心议题为合作或协作。公共治理模式在性质上是合作的，在主体构成上是多元的，在合作范围上是广泛的，在治理手段上是多样的，其运行逻辑是“参与+合作”，有别于权威模式下的“权威+依附”杜辉：《论制度逻辑框架下环境治理模式之转换》，《法商研究》，2013年第1期。。跨区域性在治理合作过程中必然存在利益的冲突和博弈，其制度的建设应基于利益平衡的制度逻辑展开。部分学者基于建构主义的视角认为多边合作的国际规范以及全球环境的整体性观念的发展是推动一些国家克服利益阻力参与全球治理的重要因素S.Bernstein.International Institutions and the Framing of Domestic Policies：The Kyoto Protocol and Canada’s Response to Climate Change.Policy Sciences，2002，（35）.，这种不完全以主体利益而以国际规范为制度基础的治理政策在大国的海洋事务参与上较为多见。还有一部分学者基于利益分析的视角认为一国的海洋战略取决于其对国家利益的考虑，这部分学者往往倾向于采用利益分析方法，根据海洋问题造成的影响以及对比分析来判断一个国家参与的态度（Detlef Sprinz 和Tapani Vaahtoranta，1994）。而这一类以利益为基础的国家公共政策考量正是当前海洋治理的制度合作难点全永波：《公共政策的利益层次考量——以利益衡量为视角》，《中国行政管理》，2009年第10期。。
基于多元利益冲突的现实不可调和性，与海洋问题作为国家核心利益的内容取向，海洋跨区域治理的博弈必然导向在整体性利益基础上的合作。基于此，海洋跨区域治理可探索实行“区域海”制度，即将生态系统相同的海域视为一个整体构成“区域海”，按照整体性治理理念构建区域海洋治理的基本架构。其基本内涵与逻辑为：
第一，“区域海”是以生态为基础而不是行政边界或国家边界为基础的海域划分。在对海洋区域进行划分之后，区域海划分中的“区域”打破了原有行政管理区域的范围管理限制，消除了对陆地行政区域有效的行政区域划分对原本没有固定地理边界的海洋的影响。但是不可否认的是，区域海之间还是有着新的界限，而管理主体受陆地行政区域划分，想要参与到区域海洋中的整体管理中来，就必须跨越这种固有的界限，摆到一种相对平等的位置上来。
第二，“区域海”机制运行的基本逻辑是建立在整体性治理理念的基础上。整体性治理以整合、协调、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机处理，运用整合与协调机制，持续地从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合。在国内的跨区域海洋环境治理上，整体性治理被广泛认同，基于整体性治理要求政府整合管理职能，增设跨区域海洋治理机构，建立政企合作伙伴关系，解决海洋治理中所存在的部门分立、多头管理及数字信息化发展不完善等困境涂晓芳、黄莉培：《基于整体政府理论的环境治理研究》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2011年第4期。。
第三，“区域海”机制需要完善多元主体的利益平衡。尽管从陆地行政单位僵硬移植过来的海洋管理制度积弊难返，人们还是自发地对海洋区域新的划分有了自己的看法，这是因为更加科学的管理方法能够带来更多的满足人类需求的利益，这利益包括经济利益与生态利益。而顺应区域海划分的规律，寻求不同主体间治理海洋的平衡，无疑对于不同主体间不平衡的发展治理模式来说能够带来更多的利益。区域海洋治理中利益和制度的二元争论最终在国际和国内的政策体现为立法或条约、公约，而区域海洋治理的重要目标或内容就是规范跨区域海洋管理主体间的利益关系，平衡或规范区域海洋治理各主体在海洋利益上的公正性。在秩序价值上，区域海洋治理规定了区域整体利益高于区域内个体或企业的利益的秩序价值，规范自然区域之间、行政区域之间，以及自然区域和行政区域之间的价值秩序曹树青：《区域环境治理理念下的环境法制度变迁》，《安徽大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第6期。。这种观点基本成为学界公认的区域海洋治理的制度逻辑基础。
四、海洋跨区域治理的制度建构路径
治理需要引入非政府组织和非政府权威，优化非政府的激励结构以及创新社会公众的参与制度俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版2000年版，第6页。。区域协作治理主体的复杂性，在海洋治理主体界定上更为特殊，以政府为主导的国内区域治理的模式常采用政府主导、多元主体参与的模式，为实现区域海洋合作化行为的良性互动和善治的目标，应构建由政府、企业、社会公众多元主体构成的开放性治理结构，并以公共权力、货币、文化政策法规作为控制参量余敏江：《论区域生态环境协同治理的制度基础——基于社会学制度主义的分析视角》，《理论探讨》，2013年第2期。。
第一，确定区域海划分的原则。
划分区域海遵循以生态系统为基础，兼顾治理经济性的原则。划分区域海首先应以海域的自然形成与延伸为参考，考虑到生态系统的完整性，是进行区域海划分的首要基础。同时，划分区域海是为了提升海洋治理管理水平，提供海洋治理便利性，保障其应有的经济性是划分区域海的本意与目的之一。
在进行区域海生态基础划分后，仍存在“区域海”内不同海域的功能不相一致。在一定的海洋区域内，有些突出的用途可以进行叠加，彼此之间没有细分。在划定海洋区域时，应执行因地制宜的原则，按照多用途利用海洋活动的相关性进行划分，不能强求一致。当然，要活用海洋治理机制，产生更好的效益，还应当使海洋单一功能区划与多功能综合区划相结合，充分发挥各地区的自然与经济优势，在区域海治理建立合理的区际分工和协作机制，合理带动区域海经济发展。
第二，推进“区域海”治理以合作为导向的制度建设。
从区域合作的价值出发，可将跨区域海洋治理视为一个“社会建构”过程，因此，应在提高效率的同时强调公平正义等终极价值，强调区域海洋治理主体之间的平等性、互赖性、互构性，承认海洋治理主体之间的多元性和差异性，倡导区域组织的对话、沟通、学习、理解过程及其担负的伦理责任全永波：《基于新区域主义视角的区域合作治理探析》，《中国行政管理》，2012年第4期。。政策设计上，主张从合作政府范式的高度来促成环境合作政府的建设，在立法和政策工具上突出应用性，提出应注重环境治理合作的程序性机制建设徐艳晴、周志忍：《水环境治理中的跨部门协同机制探析——分析框架与未来研究方向》，《江苏行政学院学报》，2014年第6期。。多数海洋强国在研究区域海洋政策和立法时，更关注基于区域海洋为基础的全球治理。以海洋环境治理为例，从《联合国海洋法公约》（1982）对海洋环境治理的全球合作，到《联合国应对气候变化框架公约》的缔结（1992）以及《京都议定书》（1997）均体现了环境国家合作的要求，并涵盖了区域性的环境治理要素谢来辉：《全球环境治理“领导者”的蜕变：加拿大的案例》，《当代亚太》，2012年第1期。。
合作的海洋跨区域治理导向在应对不同跨区域类型中也应有不同的制度模式。以强政府治理下的国内跨区域治理模式也应以统一的政策和立法规制各治理主体的利益关系，建立具有执行力的跨区域管理机构。同时，政府组织应该从传统的金字塔型转变为扁平化结构，淡化政府对区域海洋问题的包办式管理，通过立法提倡和鼓励企业、公民、社会团体的民主参与，让跨越法定管理机构和相对意义上处于“私”的但是却有能力和志愿参与到公共治理中来的机构团体之间的界限来参与合作治理。而对于跨国界的海洋区域治理，则更多以柔性的模式，建议国际社会通过协商在区域海周边成员国或关联主体成立海洋跨界委员会，协调国家间或组织间的海洋行为。
第三，明确“区域海”治理主体的定位。
“区域海”的实体性制度与机制建设需要关注制度主体、制度设计、制度环境、运行机制等层面的建设问题。区域海涉及的各主体参与的基本要求，明确主体参与的资格。整体性治理的要求是“权威+依附”，以政府为主导、其他社会主体参与的区域海洋治理仍将是主要治理模式，而跨国界的区域海治理则应以多中心治理作为原则，考虑国家、企业、市场等多元参与，即“参与+合作”的模式。
海洋跨区域治理制度的治理手段应该是提升治理决策能力的科学性与开放性，在某一个治理主体中，内部的不同职能部门之间，可以按照产业链、价值链或服务链的原理，实行跨部门、跨职能边界的分工协作与协商配合，当然这需要遵循治理活动流程的连续性和整体性。完善公私之间参与合作机制的有效性也是非常重要的，通过公众参与和协商手段，建立健全多元主体参与和协商机制，开拓利益观念传递渠道，让公共部门、私营部门、非营利组织都参与到治理过程中来，实现涉海公众和相关利益主体参与，让真正和直面利益的受益人表达自己的观点，贡献自己的经验。这样能够促进海洋治理的成果产生，促进沿海社会和谐发展。
第四，建立健全海洋跨区域治理的规则体系。
整理性治理是将碎片化的治理手段整合为一个整体性的制度，必须通过立法或政府间一致性的具有法律约束力的行动，跨国界的多中心治理多以国际公约、条约方式，实际也是整体性治理的延伸。不管是跨职能部门、跨公私合作领域还是跨行政边界的任何一种治理过程，大多数行动都具有一定的长久性和连续性，需要有共同约束力的规则体系和制度框架，以降低多方海洋跨区域合作和治理的管理成本，提高相关利益群体参与治理的牢固性。这种规则体系中最重要的就是制订或完善“区域海”制度立法，明确治理工具即国内立法、国际公约。如我国《海洋环境保护法》第八条规定：“跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决”。该条虽规定了跨区域海洋环境治理由政府协商或上级部门协调，但存在着“协商”在先还是“协调”在先的适用问题，海洋环境主体是否有申请政府“协调”的权利等，均需要细化后可操作。另外，尽管治理这种管理行为是多元参与倡导合作的，但是在实际操作过程中往往会因为利益分配矛盾或者其他的制度不合理原因导致治理主体破坏规则和合作关系，这就需要建立一个有效的监察保障制度，并尝试构建一个可评估海洋跨区域治理是否处于平稳健康发展状态的利益发展指数，来保障“区域海”制度的有效实施。
（责任编辑：严国萍）