摘要：目前，进出口政策性金融已成为许多国家金融体系中不可或缺的一个环节，在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。随着进出口政策性金融实践的不断发展，逐渐形成的进出口政策性金融理论主要有出口补贴理论、对外援助的利益分配理论、新贸易理论的不完全市场理论、“竞争工具”理论、出口补贴合法化理论以及宏观调控和经济外交工具理论。随着经济全球化的不断发展，进出口政策性金融的重要性日益突出，各国的政策支持力度有不断增强的趋势，经营方式也趋于灵活。当前各国进出口政策性金融还都把支持国际经济合作作为重要任务，并加速向国际经济合作金融机构的转型。
关键词：进出口政策性金融；政策性金融机构；发展趋势
中图分类号：F831.0 文献标识码：A 文章编号：1006-3544(2008)03-0017-05
世界上进出口政策性金融的发展历史可以追溯到1919年英国出口信贷担保局(Export Credits Guarantee Department，ECGD)的成立。从英国出口信贷担保局成立至今，进出口政策性金融已经走过了近90年的历史，进出口政策性金融逐渐成为许多国家金融体系中不可或缺的一个环节。纵观进出口政策性金融的发展历程，一般来说，是将从1919年到第二次世界大战期间作为其兴起阶段，西方发达国家相继在这一时期建立起本国的对外政策性金融体系；将第二次世界大战后至今的这一时期称为进出口政策性金融的发展阶段，在这个阶段，发展中国家纷纷成立相应机构。进出口政策性金融的组织形式，各国情况有所不同，其总体机构功能一般涵盖了经济功能、政治功能和外交功能等，其业务范围通常是为了实现相应的机构功能，包括融资业务、其他政策性业务、兼营的商业性业务以及保险和担保业务，各国机构有不同的侧重点。进出口政策性金融的资本多来自于国家拨付以及相关政府部门或本国中央银行，资金来源大多是通过借款和发行债券等方式筹集的。随着经济全球化向纵深发展，机构间国际合作不断产生新的成果，如伯尔尼联盟和君子协议。
一、进出口政策性金融的理论基础
进出口政策性金融属于政策性金融范畴。一方面，它具有政策性金融的普遍特性，是政策性金融体系的重要组成部分，对其产生、发展以及所发挥作用的研究同样建立在总体的政策性金融理论基础之上。另一方面，与其他政策性金融相比，进出口政策性金融又具有独特的本质特征和作用领域。因此，随着进出口政策性金融实践的不断发展，其理论研究也在不断深入，逐渐形成了相对比较独立的进出口政策性金融理论，并成为政策性金融理论体系的重要组成部分。从国内外研究成果来看，有代表性的进出口政策性金融理论主要有出口补贴理论、对外援助的利益分配理论、新贸易理论的不完全市场理论、“竞争工具”理论、出口补贴合法化理论以及宏观调控和经济外交工具理论。
1、出口补贴理论。这一理论最早是从体现战略贸易思想的角度，由布朗德和斯潘(J.A.Brander＆B.J.Spencer，1983)提出的。他们认为，在现实中，不完全竞争和规模经济普遍存在，市场结构是以寡头垄断为特征的。这种情况下，政府补贴政策对一国产业和贸易的发展具有重要的战略性意义。在寡头垄断的经济市场结构下，产品的初始价格往往会高于边际成本。如果政府能对本国厂商生产和出口产品给予补贴，就可以使本国厂商实现规模经济，在利润不变的情况下降低产品的边际成本，从而使本国产品在国内外竞争中获取较高的份额和垄断利润。同时，未来规模经济的实现也可以为消费者带来利益。进出口政策性金融基本的作用就是提供优惠利率贷款对企业进行补贴，所以其本质上也就是在保持利润一定的情况下降低成本，提高产品在市场上的竞争力。
2、对外援助的利益分配理论。这一理论反映了进出口政策性金融在一国对外援助方面所具有的特点和发挥的作用。该理论认为，对外援助，尤其是无偿性援助是接受国财富的净流入，有利于其发展和提高福利。相反，对于实施对外援助的国家来说，则是财富的流出，将直接降低其福利水平。因此，为平衡这种“不均衡”的利益分配，一国通常对其实施的对外援助附加一些条件，其中最典型的就是把对外援助与出口联系在一起，这实际上是一种“捆绑”式援助，如国际上曾一度流行的“混合贷款”和目前仍然广泛存在的“挂钩援助”等。
3、新贸易理论的不完全市场理论。这一理论是建立在政策性金融弥补市场失灵的总体论述之上，也是进出口政策性金融发挥作用的主要理论基础之一。虽然按照传统的贸易理论，一国进出口贸易最好应该全部由市场机制来决定，政府不应该进行干预。但在近年来，随着现实的贸易特征的变化和理论上分析工具的深化，传统贸易观点也受到越来越多的挑战。从这个角度出发，新贸易理论的不完全市场理论认为，支持传统自由贸易理论的部分前提假设，即所谓的“完全市场”过于理想化，只有在满足这种假设前提的条件下，自由贸易才能被证明是最有效的。而实际上，这种假设条件并不成立，而“不完全市场”才是普遍存在的客观现实。在“不完全市场”下，一国政府可以通过相应的贸易政策干预本国的进出口市场，从而获得比自由贸易状态下更多的利益。这种福利增加主要有两个来源：一个是通过政府政策使国家获得较大份额的“租”，一个是通过政策使国家获得更多的“外在经济”。如果在某些部门中有重要“租”，而且这些部门还有能力使本部门的“租”不会轻易因竞争而消失，则相应的贸易政策可以通过让该国在产生“租”的产业部门获得更大的份额来增加国民收入。对于这样的部门，如果仅仅依靠市场机制调节，就会出现供给不足的问题，影响社会的整体福利改善。而适当的贸易政策，则可以用来扶持这类能够产生外在经济的产业部门。在此基础上，政府的进出口政策性金融活动，例如出口信贷，成为政府主要的贸易政策形式。这种形式具有独特的优势，例如政策性信贷的指向性非常明确，能够对特定行业甚至特定企业最大限度地实施、最有效的实现政府的战略性意图，同时补贴对象的转换也非常灵活。
4、“竞争工具”理论。这一理论更多的是从进出口政策性金融机构作为官方出口信用机构这一角度对其进行研究和论述。该理论认为，进出口政策性金融是各国争夺国际市场和战略资源的“竞争工具”。随着经济全球化进程加快，国际贸易在一国经济中的重要性不断上升，国际市场对一国经济增长、扩大就业、平衡国际收支等方面的作用日益显著。根据博弈论，假设世界上只有两个国家，当一国设立进出口政策性金融机构之后，该国企业由于获得了相对有利的融资条件，在国际竞争中就处于有利地位，就易于获得更大的市场份额，另一国家则处于不利地位。此时，另一国家惟有设立类似的进出口政策性金融机构，提供相同的融资条件，该国企业才能在国际市场上进行公平竞争。尤其是在当前国际竞争日趋激烈的背景下，进出口政策性金融实际上已成为各国
对抗外国同类机构的“竞争工具”。如20世纪30年代初美国成立进出口银行的直接目的，就是为了争夺国际市场，应对经济萧条。随着国际市场竞争日趋激烈，西方发达国家纷纷成立进出口银行之类的官方出口信用机构，并竞相提供条件优惠的出口信贷和其他融资便利，官方出口信用机构的功能逐渐转变为对抗外国同类机构的竞争。美国国会1971年就明确提出，“为美国出口商与其他受本国政府支持的出口商竞争，提供与其他国家政府出口融资利率和其他条件相匹配的支持”是美国进出口银行的基本职能。
5、出口补贴合法化理论。随着经济全球化的不断发展，出口补贴理论也有了进一步的发展。在WTO框架下，政府对出口的各种直接补贴被严格限制。如果某一个成员实施禁止性的出口补贴，其他成员可以通过一定程序采取相应的救济措施，对该出口产品征收反补贴税，在此情况下，进出口政策性金融的独特作用得到了进一步彰显。出口补贴合法化理论认为，进出口政策性金融是各国政府对出口实行“非禁止性”补贴的惟一渠道。因为WTO规定，“如果某一成员属某一个官方出口信贷国际承诺的参加方，且截至1979年1月1日至少有12个本协议创始成员属该国际承诺的参加方，或如果一成员实施相关承诺的利率条款符合这些承诺的出口信贷做法，则不得视为本协定所禁止的出口补贴”。这实际上是默认进出口政策性金融存在，允许其继续发挥作用。OECD(经合组织)达成的有关协定，使各国政府通过进出口政策性金融支持本国企业开拓海外市场成为国际惯例，使进出口政策性金融成为各国对外经济贸易促进体系中的重要组成部分，成为一个特殊的竞争领域。
6、宏观调控和经济外交工具理论。这一理论从国家宏观经济社会政策的角度分析了进出口政策性金融机构的功能和作用。该理论认为，进出口信用机构融合财政政策和金融政策于一体，是金融化财政政策的延伸，是政府宏观定向调控的重要工具。进出口政策性金融机构以国家信用为基础，为特定产业和国别提供政策性金融支持，扶持公共产品性质行业和弱势行业，校正经济结构失衡，促进实现国家宏观调控目标。近年来，一些国家通过其进出口政策性金融机构实施对外援助、开发海外战略资源、发展对外经济关系、实现其国际政治和外交目的，进出口政策性金融越来越成为经济外交的重要工具。
二、进出口政策性金融的主要特征
进出口政策性金融在其实践和发展过程中，逐步形成了区别于其他金融和经济形式的特征，主要体现在以下五个方面：
1、进出口政策性金融机构的成立、运行和监管严格依据相关的专门法律规定。国际上进出口政策性金融机构的组建和运行都建立在具体的、独立的法律基础之上，通过法律对其宗旨、资金来源、经营目标、业务范围、经营方针、组织机构等方面进行规范。有的国家是先有机构，后有法律，如英国、美国和加拿大。英国ECGD成立于1919年，直到1949年英国出口信贷担保法案才确认了ECGD的性质和活动范围。美国1934年已成立相关机构，1945年颁布《美国进出口银行法》。加拿大EDC的前身——加拿大出口信贷保险公司早在1944年就已成立，1969年方颁布出口发展法案。有的国家是先有法律，后有机构，如泰国和韩国分别先有《泰国进出口银行法》、《韩国进出口银行法》、韩国《出口保险法》，后成立泰国进出口银行、韩国进出口银行和韩国出口保险公司。
2、以国家信用为保证，政府在进出口政策性金融机构的组建和营运中发挥着重要作用。进出口政策性金融机构是国际上广为接受的符合国际惯例的做法，是政府通过金融手段贯彻本国贸易政策和产业政策，扶持本国资本性货物的出口，扩大本国对外经济交流，带动本国经济发展的普遍做法。不管是发达国家还是发展中国家的政府，都纷纷采取各种政策和措施，支持进出口金融机构的业务活动，在资金来源和承担风险方面提供强有力的支持。进出口政策性金融机构已成为政府经济干预和经济调节的重要手段之一。
3、资金运用的原则和方式不同于一般商业性金融机构，具有特殊性。进出口政策性金融是为服务于本国进出口以及本国对外投资服务的，这决定了其不同于商业金融机构的资金运用原则。一是服务对象必须是在从其他金融机构不易或不能得金融支持的情况下，才能从进出口政策性金融机构获得融资资格。进出口政策性金融在资金运用上，不与一般商业性金融机构形成竞争，而是一种互补关系，不破坏市场机制，不扰乱市场秩序。二是对资金使用期限与一般商业性金融机构不同，进出口政策性金融一般都是支持中长期项目，只有少数国家为一些企业提供流动资金贷款。另外，目前一些国家的进出口政策性金融已逐步开始重视对中小企业的金融支持，纷纷设立专门对中小企业的融资部门，并创新了针对中小企业的特殊的服务政策和手段。
4、明确服务于国家政治、经济和外交政策。进出口政策性金融一般从属于政府，为执行政府特殊的经济、政治、外交政策而建立。事实上各国都把进出口政策性金融作为一种强有力的外交工具，通过为一些贫穷国家提供强大的信贷支持，而获得某些政治上的利益。进出口政策性金融在某些情况下要执行本国的外交政策，或者具有一定的外交职能。如捷克外交部对捷克出口担保保险公司(EGAP)及捷克进出口银行都持有相当数量的股份，为其四大股东之一。比如为某项国际事务的投票表决而拉选票等，进出口政策性金融可以起到立竿见影的效果，在这方面，发达国家一般具有得天独厚的条件。另外，进出口政策性金融经常作为各国在国际上推行自己意志的强有力的政治武器。例如，美国进出口银行在朝鲜战争、冷战、越南战争等事件中多次作为政策工具，为美国利益服务。事实表明，西方大国为了在全球推行资本主义制度而选择进出口政策性金融作为政策工具，参与推进东欧国家向市场经济体制转型的过程。再如，匈牙利政府利用匈牙利进出口银行和匈牙利出口信贷保险公司，在科索沃战争结束后的巴尔干地区重建中获得了巨大的政治与外交利益。韩国为促进朝鲜半岛统一而成立的朝鲜半岛南北合作基金，由韩国进出口银行管理运作。
5、进出口政策性金融机构奉行不亏损原则，并保持合理盈利水平。进出口政策性金融机构不同于政府财政，既要实现政策目标，又要保证财务健康和可持续。因此，各国都存在着如何妥善处理进出口政策性金融机构的政策目标与盈利性目标的关系问题。各国普遍认识到，进出口政策性金融机构的政策性目标固然比盈利性目标重要，但盈利性本身是对金融机构的基本约束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难保证进出口政策性金融机构健康、稳健和可持续运行，并导致其政策性目标也难以实现。
三、进出口政策性金融新的发展趋势
近年来，随着经济全球化的不断发展和经济金融环境的变化，各国进出口政策性金融实践也产生了不同程度的发展和变化，这些发展和变化主要表
现在以下几个方面：
1、进出口政策性金融的重要性日益突出。随着经济全球化的不断发展，各国政府越来越重视进出口政策性金融的作用，进出口政策性金融得到进一步发展，主要体现在三个方面：(1)机构规模不断扩张。法国对外贸易保险公司(COFACE)在2004年底总资产为30.76亿欧元，到2006年底扩张为51.98亿欧元，两年间扩张了69％，资产增长迅速。2006年底，韩国进出口银行总资产为17.45万亿韩元，全年增长15.1％。2002年底，加拿大EDC股本为20.77亿美元，2006年底扩张为59.86亿美元，5年间增长了1.88倍。印度进出口银行2006年底的资本较1997年底实现翻一番，达到10亿卢比。(2)业务量呈现不断膨胀趋势。美国进出口银行成立以来对出口贸易的资助超过4000亿美元，印度进出口银行1997年度保险类、担保类和贷款类业务分别为1.912亿、12.094亿和38.248亿卢比，2006年度分别增长到16.972亿、35.360亿和228.862亿卢比，年均增长率分别高达27％、13％和22％。(3)通过各种形式的创新活动，进出口政策性金融的功能和作用得到提升。一些发达国家的进出口政策性金融机构根据外部环境和条件的变化，积极进行各种各样的运行模式创新。如“混合贷款”和“网上信用评级”(@rating)，这两种重要的创新活动都是出自法国的进出口政策性金融机构。分账户经营制度——国家利益账户和进出口政策性金融机构自身账户分开经营是加拿大出口发展公司(EDC)的创造，在国际社会已经被相当数量的国家所采用。在欧洲国家中，法国对外贸易保险公司、德国的荷尔姆斯等都从事大量的商业性业务，甚至占主导地位，一些较富裕的发展中国家和转型国家也倾向于经营一部分商业性业务。通过一系列的创新活动，进出口政策性金融机构的功能和作用得到了拓展和加强。
2、许多发达国家把发展进出口政策性金融放到重要的战略高度，其进出口政策性金融支持力度有不断增强的趋势。大部分发达国家的进出口政策性金融机构基本上都经历了半个多世纪的发展历程。在漫长的历史发展过程中，他们已经充分体会和认识到进出口政策性金融的重要作用，因此，把发展进出口政策性金融放到重要的战略高度。历史上，美国在20世纪50年代曾一度解散过美国进出口银行，但是后来又坚定不移地发展进出口银行，同时在20世纪70年代初期又成立了另一家进出口政策性金融机构——美国海外私人投资公司(OPIC)。近年来日本也出现过人们对进出口政策性金融作用怀疑的现象，但是大藏省经过实际考察和论证后发现，进出口政策性金融具有不可替代的作用，随后在1999年对进出口政策性金融体制进行了重整，成立了日本国际协力银行(JBIC)。这表明进出口政策性金融不可或缺，不是存在与否的问题，而是如何大力发展的问题。发达国家在这一思想指导下，都对本国的进出口政策性金融体制进行了全面调整，使其逐步完善，以便发挥更大的作用。
3、进出口政策性金融经营方式趋于灵活。各国进出口政策性金融在经营方式方面，灵活性日渐增加，业务品种和服务手段不断创新。主要表现在：(1)经营指导原则体现出灵活性，不再拘泥于商业性和政策性的界定。例如，对一些政策性业务以市场条件提供贷款，解决在某些领域商业金融机构不愿发放贷款的企业融资难问题，既保持了政策性业务的性质，又获得商业性业务的收益。美国进出口银行设有“小企业项目”，将其超过10％的资金用于支持促进小企业的出口，为超过1100个小企业提供融资或信贷担保。(2)部分或大量引入商业化机制，甚至从事商业性业务，一定程度上实现商业性业务对政策性业务的反哺。典型代表是法国COFACE，该公司不仅从事大量的商业性业务，而且已经在巴黎证交所上市，从政策性业务派生出来的网上信用评级业务已占主导地位。即使不按照商业条件提供网上信用评级服务，其自身保险业务也需要对被服务的企业进行信用评级。按照商业性条件提供评级业务不仅可以扩大公司的经营规模和知名度，而且由此产生的利润有效支持了保险业务的开展，为保险业务起到重要的辅助作用。(3)对不周性质的业务实现分账户经营。如日本1999年将进出口银行与海外协力基金合并为国际协力银行后，一直是分为国际金融账户和海外经济账户进行经营和管理。
4、支持国际经济合作越来越成为其重要使命之一。面对经济全球化向纵深发展的新形势，各国进出口政策性金融都把支持国际经济合作作为其发展中的一项重要任务，并加速向国际经济合作金融机构的转型。主要体现在三个方面：(1)国际经济合作方面的业务比例快速提高。各国尤其是发达国家和一些新兴工业化国家的进出口政策性金融机构，为支持国际经济合作而发生的业务量，如ODA(官方开发援助)以及与ODA配套服务等，在业务总量中所占比重逐年提高，甚至一些机构已占半数以上。2006年3月底，日本国际协力银行的海外经济合作账户资产占其总资产53％，到2007年3月底，这一比例上升为54％。韩国进出口银行管理的经济开发与合作基金(Economic Devdopment Cooperation Fund，EDCF)，2006年为3.6亿美元，2007年将达5.5亿美元，2007—2010年该基金总规模将达24亿美元，仅对越南的援助到2009年就将达4.4亿美元。(2)所支持的国际经济合作的领域和范围逐步扩大。近年来，各国进出口政策性金融在国际经济合作中参与的服务领域不断扩大，支持项目范围越来越广，从一般国际信贷和保险合作扩展到包括国际投资、科技交流、劳务输出、信息与管理技术、政策协调等合作领域。(3)进一步实施开放性战略，加强进出口政策性金融机构本身之间的国际合作。随着经济、金融全球化的不断发展，各国进出口政策性金融都在法律允许和政策框架内逐步扩展业务空间，增强生存能力，加强国际交往，实施着一种开放性战略。这种开放性倾向主要表现为：在国内加强与商业性金融机构的联系，对商业性金融具有强烈的诱导作用；在国际市场上，与其他金融机构或非金融机构的双边或多边合作不断加强。相互之间广泛开展联合融资、银团贷款、信贷与投资合作、成立经济开发与合作基金等。加强从国际金融市场融资的力度，从而在更广阔的范围内利用国际金融资源。这种强烈的开放性倾向的重要结果是把商业性金融资源巧妙地转换为政策性金融资源。把国际金融资源巧妙地转换为国内金融资源，从而对本国经济和贸易政策的执行产生强大的推动作用。
(责任编辑：郄彦平；校对：卢艳茹)