摘要：城市环境管理是非常复杂的体系工程，也是一项异常艰巨的任务，是生态文明建设的难点所在。无论从生态系统维度，还是环境污染维度，抑或社会博弈维度，都可以清晰地昭示这一点。因此，城市环境管理的艰巨性决定了这项工作不是管理者自身就能完成的，任何一个主体都不能单独做好这项工作。必须构筑涵盖“政府—社區—环保社会组织”在内的多元分工—协调机制，才能事半功倍地开展工作，为城市环境管理“保驾护航”，使城市成为理想的人居场所。
由于诸多原因所致，城市环境管理的任务非常艰巨，是生态文明建设的难点所在。为了应对城市环境管理的艰巨性，当前必须构筑涵盖“政府—社区—环保社会组织”在内的多元分工—协调机制，为城市环境管理“保驾护航”，使城市成为理想的人居场所。
一、城市环境管理的艰巨性
城市环境管理是非常复杂的体系工程，也是一项异常艰巨的任务。无论从生态系统维度，还是环境污染维度，抑或社会博弈维度，都可以清晰地昭示这一点。
（一）生态系统维度：城市生态系统具有脆弱性与依赖性特点
城市环境管理的艰巨性首先体现在生态系统层面，因为城市生态系统是一个脆弱的而且依赖性很强的生态系统。
城市是人类改造自然生态系统的产物。城市是人工与自然系统的复合系统，人工控制与人工作用是城市生态系统不同于自然生态系统最显著的特点。虽然农村也是人类改造生态系统的产物，但改造程度远远不及城市。由于改造自然力度大，导致生态结构不合理，进而导致城市生态系统极为脆弱。在自然生态系统中，生产者与消费者以及分解者保持一定和谐的比例，使整个系统良性运转。而城市是一个不完善的生态系统，生产者的数量偏少，生产者与消费者的比例是倒置的，即倒金字塔的结构，人类的消费量远远大于生产者的生产量。另外城市还缺乏自然分解者，只能借助于人工分解设施（垃圾处理设备以及污水处理设备等）进行分解，以弥补自然分解者不足的缺陷。自然生态系统能量流动与物质循环可以满足系统内生物生存的需要，可以“自给自足”。食物链是以网状的形式出现，食物链复杂，系统有更多的缓冲空间与补偿渠道，系统抗干扰能力较强。而城市生态系统从食物链来看，结构简单，只有两级与三级，一般只有植物—人、植物—食草动物—人的关系，物种与生物多样性减少。即使作为初级生产者的植物，作用已经大大不同于自然生态系统中的同类，因此，系统抗干扰与风险能力较弱。
同时，城市生态系统的依赖性也非常强。自然生态系统的基本功能是维持物质循环、能量流动与信息传递，靠自身进行调节。城市生态系统物理环境发生变化，物种多样性减少，能量流动与物质循环方式、途径都发生了极大的变化。在自然生态系统中，生物之间以及生物与环境之间的物质循环与能量转化的持续时间较长，而在城市中，这一过程时间很短。同时由于城市生态系统结构不完善，系统自我调节能力较差，因此不能独立运行，必须对外部生态系统有所依赖。城市生态系统依靠农田系统输入粮食，依靠草原系统输入肉、奶，依靠矿山系统输入燃料与原料，依靠海洋、江河、湖泊等生态系统输入水资源与各种水产品，同时也依靠农田、草原、海洋、江河、湖泊容纳分解它的污染物……
正因为城市生态系统具有脆弱性与依赖性特点，因此管理起来难度极大。管理者要根据系统的变化应对各种复杂的局面，致力于人与自然的耦合，使得环境管理面临的难题要远远大于对农村的环境管理。
（二）城市环境污染维度：城市环境污染具有放大性与叠加性特点
城市环境管理的艰巨性其次体现在环境污染层面，因为城市环境污染具有放大性与叠加性特点。
城市特定的空间结构决定了环境污染具有放大性特点，会使较小的污染引发较为严重的后果。比如郊区工业区带有污染物的风，一部分从城市旁边绕过，另一部分从城市中的“豁口”（如道路）进入城市，由于城市中楼房林立，这部分风很难绕出去，因而活动范围缩小，使局部污染加重。同时，“热岛效应”的存在，使城市形成低压中心，并出现上升气流。郊区近地面空气从四面八方向城市中心汇集，使周围工厂排放的污染物质会聚城市中心，从而加重污染。再者，城市的地面比较粗糙，也会降低风速，从而减缓污染物的扩散。城市特定的人群结构也决定了环境污染具有放大性特点。由于人口密度较大，同样的污染，在城市造成的损失要远远大于农村。即使一些微小的“失误”，都会引发十分重大的后果。这使得城市环境管理必须十分谨慎，防微杜渐。
城市环境污染还具有“叠加效应”。按照系统论角度，城市环境污染包括大气污染、水污染、噪声污染、光污染、垃圾污染等，每一污染下又包括若干污染类型，如大气污染下又包括颗粒物污染、碳的氧化物污染、氮氧化物污染、碳氢化合物污染等。这些污染在狭小的城市空间集聚，会形成“1+1>2”的效应。污染叠加在一起，相互放大、相互促进、互为因果，极为复杂，对城市环境管理而言，显然增加了管理的难度。
（三）城市社会博弈维度：城市环境保护具有“因果效应”与“邻避效应”
城市环境管理的艰巨性再次体现在社会博弈层面，城市环境保护具有“因果效应”与“邻避效应”，这是环境管理艰巨性的更大体现。
城市环境保护具有“因果效应”。在城市特定的空间内，我们每个人既是环境问题的“因”，同时又承受环境问题的“果”。城市生态状况的好坏与每个人的努力是息息相关的，每个人都不能指望别人努力而“坐享其成”。“勿以善小而不为，勿以恶小而为之”是每个市民应有的态度。这种“因果效应”，使城市环境管理实际上是一种“全民管理”，因此对环境管理者也提出了全新挑战。
城市环境管理还具有“邻避效应”。所谓“邻避效应”，是指居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、殡仪馆等设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的“嫌恶情结”，滋生“不要建在我家后院”的心理，甚至采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。通俗地讲，居民也承认这些东西必须有，但谁也不希望建在自己“家门口”。这种“邻避效应”是在城市相对狭小空间内为追求良好生态环境的一种社会博弈，也是令环境管理者极为头疼的问题，直接关系到社会稳定与和谐，对环境管理者提出了严峻的挑战。
二、城市环境管理多元分工—协调机制的建构
城市环境管理的艰巨性决定了这项工作不是管理者自身就能完成的，任何一个主体都不能单独做好这项工作。必须构筑涵盖“政府—社区—环保社会组织”在内的多元分工—协调机制，才能事半功倍地开展工作，使城市成为理想的人居场所。
（一）政府是城市环境管理的核心
在城市环境管理中，政府毫无疑问是核心所在，其特点在于：其一，权威性。环境保护具有“外部性”特征，同时环境管理的过程是一个协调利益的过程，需要有一个权威者实施强制安排。政府掌握公共权力，是理想的权威担当者。正是基于这一特点，政府成为城市环境管理的核心，责无旁贷。海尔布罗纳甚至认为，铁的政府，或许是军事政府，对实现生态控制是绝对必要的。[1]其二，公益性。政府是公共利益的代表，因此在处理“私益性”与“公益性”二者之间关系上，一般要比其他主体有优势。就一个特定地域单位而言，政府能够站在全局角度考虑问题。城市环境管理需要从全局考虑问题，辩证处理“私益性”与“公益性”的关系，这一点恰是政府的优势所在。
那么在城市环境管理中，政府能干什么呢？政府是环境管理的核心，其职责涵盖方方面面。其一，制定各项法规政策，法规政策构成了城市环境管理的框架。其二，进行环境规划，为城市环境管理奠定空间基础。其三，进行环境执法。环境行政執法只有具有权威性的政府才能得以实施。其他还有环境监督、评估等，都是政府应承担的职责。政府之所以承担这些职责，主要是政府的权威性所致，但并不意味着政府可以独立完成。因为政府管理也并非尽善尽美，同时政府履行管理职责是为民服务的，因此其他主体的参与也是不可或缺的。
在城市环境管理中，政府并非十全十美：其一，因地制宜差。行政体制是分等级层次的，这种等级层次的机理在于：离基层越远的层次，就离基层的切身利益越远。而政策措施往往是离基层最远的上层制订的，这样出现一个问题，就是制订的政策往往离社区的根本利益比较远，难以有的放矢地开展工作。每个区域与每个社区都有不同的情况，而政府倾向于“一刀切”地开展工作，因此在因地制宜性方面有所欠缺。其二，一些微观环节管理成本较高。政府管理在宏观性、权威性、方向性方面有所保证，但在很多微观环节的把握上，如对某些企业的污染监督、社区环境教育的开展、生活垃圾的分类处理等，如政府“亲力亲为”，则成本相对较高。
（二）社区是城市环境管理的基础
利用社区力量“自组织”保护生态环境，是当今世界的一种趋势，也是城市环境管理可以依赖的基础力量。美国著名学者诺贝尔奖金获得者奥斯特罗姆在《公共事务治理之道》中提出了“自主治理”理论，[2]就是对利用社区力量“自组织”进行环境管理的一种肯定。“自主治理”理论阐释了一群相互依存的人们如何把自己组织起来，进行自主性治理，并通过自主性努力以克服“搭便车”、回避责任等机会主义诱惑，以取得持久性共同利益的实现。奥斯特罗姆在公共池塘的案例中，就论证了一群相互依赖的当事人，通过自主地制定规则、实施规则并成功地进行了监督，完成了“自我组织”与“自我治理”，使公共池塘资源得到了可持续的利用。当然，“自主治理”在农村社区环境管理中体现得更为突出，但是在城市社区，也是“大有用武之地”的。
利用社区力量“自组织”开展城市环境管理，到底具有哪些优势呢？笔者认为，优势至少有三点。其一，成本低。由于社区是生活的空间，因此在一些环境管理领域，如在垃圾分类、环境教育等领域，社区开展管理工作成本极低。在对外来污染的监督方面，社区开展工作的成本也很低。由于社区居民毗邻外来污染源，因此监督非常容易，很多监督也是“顺便的”，与政府监督付出大量的人力、物力以及财力相比，社区监督的成本极低，但效果未必差。在城市环境管理中，企业有时跟政府玩“猫捉老鼠”的游戏，“白天冒白烟，晚上冒黑烟”的情况时有发生，这种行为有时能逃脱政府的监督，但却很难逃脱社区的监督。一些社区居民身体不好，对于附近企业的诸如偷排行为，其身体状况本身就是“晴雨表”。其二，积极性高。目前我国公民环境意识还不是很强，因此调动公民参与环境管理，困难很大。台湾学者萧新煌教授曾经将环保运动分为两种模式：“污染驱动模式”与“世界观模式”。前者是与环境恶化及被害者生存有着密切的关系，为特定的事件所激发而产生的；后者是由对地球的健康和平衡的考虑而触发的。西方国家公民环境意识较高，目前的环境运动基本上属于“世界观模式”，人们基于偏好美好的生态环境而组织起来。与西方明显不同的是，我国公民环境意识较低，环境运动大多属于“污染驱动模式”，其机理在于由于快速的工业化尤其是污染行业的发展，经常导致环境污染事件并且危及受害者的健康与生存，当事人被迫奋起反抗而引发。[3]但是到了社区环境管理这里，我们能够看到“世界观模式”与“污染驱动模式”的有机结合。由于生态环境与居民切身利益息息相关，加之对社区良好生态环境的热爱，因此居民投入环境管理的积极性较高。其实用不着什么奖励动员，为了自己有一个好的生存环境，居民就会积极投入环境管理，这是一种“天然的优势”。其三，有利于社会建设。目前我国正在如火如荼地开展社区建设。社区建设需要“抓手”，居民参与环境管理就是一个极好的“抓手”。良好的生态环境是社区居民的共同利益，在这个共同利益的“旗帜”下，社区居民组织起来，有利于信任、友谊、互惠，增长社会资本。这个过程就是社会建设的过程，生态建设与社会建设得以有机结合，一举两得。
在城市环境管理中，社区能干什么呢？笔者认为，社区在以下领域可以发挥作用：其一，环境预警与环境监督领域。社区居民利用与企业地域临近的优势，收集企业一些实时数据，向政府提供企业动态的或瞬时的图片与录像资料，促使政府关注企业早期的污染行为，采取有效措施“防患于未然”。其二，垃圾分类以及环境教育等领域。目前在不少发达国家，社区环境教育与垃圾分类开展得如火如荼。社区志愿者利用各种形式宣传生态环境保护知识与理念，利用各种形式投身垃圾分类实践，对于公民环境意识的提高以及社区乃至社会环境状况的改善，是大有好处的。而且以社区力量开展这些领域的工作，有着“本土化”优势，成本也很低。其三，环境维权领域。在应对外界污染侵害时，弱势群体最好的策略就是组织起来，以集体力量进行抗争。由于生活共同体的原因，社区在集体抗争污染方面，也有着得天独厚的优势。
当然社区也有自己的不足：其一，“本位主义”。社区居民会积极保护社区自身的生态环境，但对于社区自身以外的环境保护，往往不会投入更多关注，甚至会以伤害其他社区利益的做法，保护自己社区的生态环境。社区“本位主义”与生态系统开放性之间形成了鲜明的矛盾。其二，专业性低。社区所能从事环境管理事宜，如垃圾分类、环境教育等，都是技术“门槛”较低的领域。对于一些技术难度较高的领域，如企业污染的鉴定等，社区则无能为力。因此，在企业污染管理中，社区只能在监督环节等发挥作用，为政府的管理提供帮助。
（三）环保社会组织是城市环境管理的有力助手
在城市环境管理中，还有一支重要力量不可忽略，这就是环保社会组织。在一些发达国家，这支力量的作用不亚于政府，在跨国环境保护中，作用甚至超过了政府。环保社会组织的优势在于：其一，生态中心性。环保社会组织的口号是：“只有地球，没有国家”。其能打破地域利益主义，一切以生态为中心，这一点甚至连政府也无法比拟。其二，横向网络性。环保社会组织的组织结构不是科层化，而是横向网络化，在信息反馈环节更为便捷，因此在一些领域比政府更得心应手。其三，贴近生活性。由于“草根”性质，环保社会组织开展工作贴近生活，把环保寓于生活，在微观环节比政府有优势。
在城市环境管理中，社区能干什么呢？笔者认为，环保社会组织从事领域较广，上可与政府“看齐”，下可与社区“一致”，领域涵盖到环境规划、环境监督、环境教育、垃圾分类等。
当然，环保社会组织也有自身的不足：其一，组织的家长作风。环保社会组织中提供资源的人往往拥有“话语权”，在管理与提供服务时往往依赖自己的偏好决定服务的对象与范围。其二，管理的业余主义。环境管理需要受过一定训练背景的专业人士，但囿于资金的限制，很多环保社会组织无法提供较高的报酬来吸引专业人士，其工作开展更多地依赖于非专业人士，这势必影响到环境管理工作的效果。
（四）建构“政府—社区—环保社会组织”的多元分工机制
基于政府、社区以及环保社会组织的各自特点，为了事半功倍地开展城市环境管理工作，应建立起合理的“政府—社区—环保社会组织”的多元分工机制。关于主体分工，很多学者已经进行了研究。例如温施在《制度分析与分权》中，论述了改进绩效制度选择的几个层次，其中就谈到在资源管理与环境利用中相关主体分工的层次。他划分的依据在于政府、市场与社区三者各自的特点：政府领域是以行政强制为基础的，市场领域是以价格竞争机制为基础的，社区领域是以面对面协商为基础的。[4]美国学者迈克尔·麦金尼斯在《多中心治道与发展》中根据资源环境特点，对社区与政府职责进行了划分。他主要根据以下6个方面进行划分：一是外溢和“外部性”的问题，二是技术确定性问题，三是生产或者投入的可测性和明确性问题，四是协作生产重要性问题，五是有关平均单位成本的运作规模问题，六是使用者的选择度问题。[5]
笔者认为，“政府—社区—环保社会组织”的多元分工机制可以依据多维度进行划分，但最主要的维度有两个，即成本性与技术性。从成本性来讲，社区最低，环保社会组织次之，政府最高。从技术性来讲，政府最高，环保社会组织次之，社区最低。显然技术难度大而且成本较高的环节，如环境法规政策制定、技术标准制定等由政府主导最合适，但是并不意味着排除其他主体。技术难度小而且成本较低的环节，如环境教育、垃圾分类等，由社区负责最合适。环保社会组织，则可以视情况从事各种环境管理事务。
在现实的城市环境管理中，我们也基本按照这一逻辑进行分工。目前的问题，是政府“主导意识”过浓，甚至“越俎代庖”，“挤占”了社区与环保社会组织的“空间”，社区与环保社会组织并没有获得应有的权限，使得开展工作“名不正言不顺”，影响了作用的发挥。为此，当务之急是“还原”社区与环保社会组织的“空间”，并给予认可。美国著名学者诺贝尔奖金获得者奥斯特罗姆在论述利用“社区自治”保护生态环境所需条件中，很重要的一条是对组织权最低限度的认可，[2]这是重中之重的问题。
在目前的城市（社区）环境管理中，可以交由社区来做的事情应交由社区做，以充分调动社区的积极性，政府可以予以一定的支持。以环保协管员为例，可以聘请社区居民做环保协管员。虽然我国部分城市已经聘用社会力量做环保协管员，但是其中的科学性问题仍有待商榷。有关部门选择标准与城管协管员标准相似，所选人员没有体现“社区本土化”，也不体现“环境利益相关原则”。除了经济动力外，环境状况的好坏与环保协管员生活并无太大关系，因此这些人投入环境管理动力明显不足。因此，建议在利益相关的社区居民以及热衷环保事业的社区居民中选择环保协管员。这些社区居民不一定看重经济利益，但可能更看重环境利益，而且很多人的自身利益牵涉其中，容易调动其积极性。
对于环保社会组织，也应当赋予一定的权限。鉴于环保社会组织在一些领域中，如污染监督、环境教育，甚至环境检测中的作用，可以考虑利用政府购买的方式，购买环保社会组织的服务。目前环保社会组织一方面能够在监督企业污染行为中发挥重要作用，另一方面也面临着“非法化”的尴尬局面。在这种情况下，相关政府可以换一种思路，利用委托服务的形式，推动该类组织开展工作，“大胆地”把一些領域“包给”环保社会组织。
（五）建构“政府—社区—环保社会组织”的多元协调机制
“政府—社区—环保社会组织”的多元分工机制是基础，在此基础上，更为重要的是建构“政府—社区—环保社会组织”的多元协调机制。鉴于我国目前城市环境管理的现状，多元协调机制应由政府牵头，通过各种途径实施。
其一，建立常态化的沟通交流制度。城市各级环保部门应与社区以及环保社会组织建立常态化的沟通交流制度，定期交换意见，推动环境管理事业的健康发展。我国前些年已经开展过环保圆桌会议制度——由政府牵头、企业以及社区居民参与的民主协商会，通过“面对面”互动，协商解决环境管理的一些相关问题。另外有些基层政府定期与环保社会组织进行会面沟通等。这些都是很好的形式，以后可以进一步予以推广普及。
其二，鼓励社区成立环保组织。城市各级环保部门以及基层组織应积极鼓励社区自身成立环保组织，维护社区自身环境权益，并协同环保部门与基层组织开展工作。苏州汀斯环保理事会就是很好的例子。在苏州工业园区环保局、东沙湖社工委、汀兰社区居委会、社区居民代表的积极协调下，2014年苏州成立了第一家基层居民自治环境组织——汀兰环境理事会。汀兰社区周边企业较多，汀兰环境理事会开启了居民集体维权“自我组织”与“自我管理”模式。通过建立信息监督员、企业开放日、社区互动、圆桌会议等各种方式，汀兰环境理事会与企业以及管理部门保持沟通与联系，不仅维护了社区居民的环境权益，还帮助了政府监督企业排污。
其三，完善环境听证制度。环境听证会模式是社区居民参与环境管理的一项有效制度。环境听证会模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的环境问题的处理有约束力。环境听证会制度的优势在于：首先，生态环境保护是一个利益博弈的过程。在生态环境保护中，存在着各种利益主体。如何在生态环境保护中实现社会成本最低？这不能仅仅依据少数人的判断，而要靠群策群力才能决定，环境听证会制度有助于实现这一点。其次，环境管理不仅存在社会成本最低的问题，而且存在社会成本由谁承担的问题，这些都要靠协商解决。特别是在环境管理中，弱势群体的利益往往被忽视，环境听证会制度给弱势群体提供了一个表达利益的机会。目前，我国不少地方已经实施了环境听证会，但还处于初级阶段，很多地方尚需完善。例如，虽然建立了制度，但往往注重形式，而不注重内涵；参与人一般是指定的，而不是真正需要博弈的利益代表，自然也不会真正代表相关主体的利益；虽然命名为环境听证会制度，但还没有实现制度化，缺乏相关长效机制的保障等。这些都有待于今后更好地完善。
其四，完善环境决策与环境规划的多方决策机制。环境决策与环境规划是政府的职责，但是并不仅仅只是政府的事情，还必须有一定比例的社区居民代表以及环保社会组织代表尤其是利益直接相关的居民代表介入其中，以保证决策的科学化。
其五，推出“绿色直通车”。“绿色直通车”的机理是，当面临环境侵权时，囿于基层政府的包庇，社区与环保社会组织有渠道直接向上级政府反映，使问题得以妥善解决。我国目前大量环境群体事件的发生，在一定程度上说明了绿色直通车形式的缺失。因此，在城市环境管理中，“绿色直通车”是必不可少的。
参考文献：
雷玉琼，胡文期.混合产权交易制度：公共池塘资源治理的有效路径[J].江西财经大学学报，2009（5）：17-21.
埃利诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达，等，译.上海：上海三联书店，2000.
萧新煌.70年代反污染自力救济的结构与过程分析[M].台北：台北行政院环保署，1988.
[5]迈克尔·麦金尼斯.多中心治道与发展[M].毛寿龙，译.上海：上海三联书店，2000.
责任编辑：张 炜