【摘要】公益代表人是大陆法系国家检察理论中广泛运用的一个概念。作为国家公益的代表，检察机关在承担追诉犯罪，维护法制的同时，也承担着广泛的社会管理职能。借鉴国外检察理论和司法实践，我国检察机关也应更加注重公益代表人的角色定位，更积极更广泛的参与到社会管理中去。
【关键词】公益；公益代表人；社会管理
一、公益
（一）公益的语义考察
“公益”，即公共利益。根据《辞源》的解释，“公”与私相背，即大公无私的意思，《现代汉语词典》的解释“公共”意为“属于社会的，公有公用的”。“利益”在中国古代典籍中，是两个具有独立意义的词。其中“利”在甲骨文中有使用农具从事农业生产的含义，后来演变为祭祀占卜意义上的“吉利”的意思，进一步引申出“好处”的意思。而“益”则有富裕的意思。由于“利”和“益”都具有“好处”的含义。因而形成了“利益”一词。[1]从而《辞海》将“公益”定义为“有关社会公众的福祉和利益”。
然而，作为一个在社会学、政治学和法学领域被广泛运用的词汇，公共利益是一个不确定的法律概念，具有主观性与时代性。它的含义复杂易变，结果难以测量，导致人们对它的理解常有分歧。在许多中外学者看来，提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的，尤其是不可能用实质性的语句去为公共利益下定义。在封建君权和神权时代，公共利益作为君主和宗教神权阶级的“代言”，成为扼杀个体意志自由和利益诉求的工具；在公民社会，公共利益作为普遍公众利益的代表，成为限制政府权力和个人自由滥用的正当理由。英国著名法学家边沁认为，一个社会的公共利益，就是这个社会中所有的人的个人利益之总和。他指出：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。”
国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的最大幸福”。美国学者博登海默认为：公共利益“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限”。也就是说在对每个人的自由权保护的同时注重保障一种社会权。[2]卢梭则将公共利益定义为与个人利益相对立或相区别的概念，卢梭认为，人们一旦缔结了社会契约，建立了共同体国家，这种“合意”或“公意”便具有了独立地位，也就形成了共同利益，进而在政治生活中演变为公共利益。在卢梭看来，公意是永远公正的，它只是着眼于公共利益而非所有人的利益。他说：“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”事实上，公共利益和个人利益并不矛盾，反而公共利益必须体现和保障个人权益才能证明其正当性和合法性，公共利益“是组成社会后整体突变而形成的利益，具有整体性和普遍性的特点”，公共利益“是个人利益的某种组合，并最终体现于个人利益”，正如不存在超越个人的社会和国家一样，超越每个个人的公共利益也是不存在的。[3]
（二）刑事法律视野下的公益
正如前文所说，对公益的概念和外延，诚如台湾学者陈锐雄所言“非常抽象，言人人殊”[4]笔者试图从刑法部门法角度来定义和概括“公益”的刑事法意义。
根据前文对“公益”语义探察，我们可以把“公共利益”归结为——一是指一种身体和精神上的成熟，能够超越一己的私利而去关注理解他人的自觉。二是指共同的集体的关怀，是人类自我成熟以及社会性活动的基础。正如马克思所说。公共利益不仅仅作为一种“普遍的东西”存在于观念之中，而且首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。[5]
是包含并体现个人利益，并通过对个体利益诉求尊重和体恤，证明其正当性的利益共同体。因此，笔者认为从刑事部门法的角度，公共利益应当包含以下几层含义：
1.公共
较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点，同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现；其次公共利益具有普遍性、整体性和长远性的特点。公共利益受益主体的普遍性决定了公共利益体现并符合和谐社会的价值取向。公共利益本身作为一种价值标准，它代表某种“普遍利益”，即“确信有益于社会中每个人的某种价值观念”，如正义、正当等价值范畴一样。[6]
种价值取向必然是在基于“普遍利益”的基础上，体现全民利益的整体性和长远性，或可持续性。整体性是“普遍利益”横向特征，而长远性或可持续性是“普遍利益”的纵向特征。随着社会经济运行日趋复杂，越来越多的侵权行为，侵犯的不再是特定的主体，局限在特定的范围，而是侵犯不特定范围、不特定主体的利益，社会经济利益、道德利益和可持续发展利益遭到侵害，例如环境污染、国家资产流失等，群体利益受到损害时，私权利个体往往缺乏足够的力量和动力去追究侵权行为，也难以担负起维护公共利益的责任，这就需要检察机关担负起代表国家和公益追究侵权行为、犯罪行为的责任，因此，基于维护国家和公共利益因素的增加，检察机关作为国家实现社会控制的有力杠杆，在民事诉讼、行政诉讼中以及社会管理等非刑事职权得到不同程度的强化，例如不少国家都赋予检察机关以提起公益诉讼的权力。
2.公正
公平正义是人类始终为之奋斗不懈的追求目标。诚如罗尔斯所言“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”[7]这里的正义意为“公平的正义”，与公正同义。正如对公益的定义一样，在不同的学科、不同的时代对正义的定义和理解是不同的，是始终处在不断变化之中，对于检察机关而言，这里公正指的司法公正，“强化法律监督，维护公平正义”一直是我国检察机关的工作主题和任务使命，作为法律监督机关，我国的检察机关不仅广泛参与维护司法公正的工作，通过行使国家公诉权提起刑事诉讼，而且通过行使法律监督职权，广泛的参与到纠正司法不正义的行为，如对侦查行为的监督、对法院审判行为的监督，对刑罚执行机关的监督，以及对行政与民事诉讼的监督等。检察机关通过行使打击犯罪和法律监督等检察权，维护司法公正和社会和谐，同时避免司法专横和司法腐败，这是检察工作的根本，也是检察机关创新社会管理，广泛参与社会和谐共建的立足点和工作基础。
3.人权
人权指那些直接关系到人得以维护生存、从事社会活动所不可缺少的最基本的权利，如生命安全、人身自由、人格尊严、基本的社会保障等。[8]
正如人类为了自身和群体的安全与发展利益，通过法治建立相对稳定的秩序与安定，以谋求生存和幸福的保障，检察机关作为“法治之果”，也应反馈这种利益诉求，在承担打击犯罪重任的同时，肩负起保护人权的责任。检察机关在打击犯罪，实现司法公正的同时，本身就是谋求和保护社会全体成员的安全与幸福，维护和保障集体人权的表现。同样，即便是确定无疑的犯罪，检察机关遵循客观追诉原则，依照法定程序，全面客观收集能够证明犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、罪重或者罪轻的各种证据。特别是对无罪、罪轻的证据不能隐瞒，确保犯罪人得到公正的刑罚，实现对被害人司法救济，这是对个体人权的保障的表现。如前文所述，公共利益不应仅包含社会利益更应更体现个体利益，特别是刑事诉讼当事人的利益，检察机关通过行使法律监督权，对侦查机关、审判机关和刑罚执行机关的行为进行监督，发现有违法行为的，予以纠正，严禁刑讯逼供、枉法裁判、侵害被监管人权益等行为的发生。
4.和谐
实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会梦想。和谐是安定团结，是公平正义，公益必须体现社会和谐的需求，而社会的安全和秩序是社会和谐的前提和基础，是人类得以生存和发展的必要条件，是人类免于饥饿、恐惧而谋取幸福的保障。安全是人类基本的感情需要，法律“旨在创设一种正义的社会秩序”，在某种程度上，法律就是意味着秩序，法律使社会中人们的行为统一而合乎规则，检察机关作为法律的“守护者”，本身就是社会安定秩序的守护者。检察机关代表国家追诉犯罪，监督法律的正确实施，维护社会秩序与公平正义，为实现社会和谐奠定了秩序基础，赋予了公义的内涵，公益必须体现和谐，也是其自身在社会中实现得以呈现的理想状态。
二、公益代表人的域外考察
（一）公益代表人
通说认为，现代检察制度肇始于法国，法国检察院的雏形，或者说是以组织形式的出现首见于14世纪，这时的检察官是以“国王代理人”（procureur du roi）的身份，保护国王领地的利益，保护国王的经济特权和司法特权。人类文明之初，犯罪被认为是对私人权益的侵害，追诉犯罪的责任由公民个人承担，国家采取不主动追究的态度，允许个人以私力救济的方式对侵害人进行制裁，以实现对正义的“补偿”，但随着国家（公益）和公民意识的觉醒，人们意识到犯罪不仅仅是对个体利益的侵害，也是对国家和社会公益的侵害，单单依靠个人无法实现维护社会公益和实现社会正义的责任，在此背景下，检察制度在中世纪的欧洲应运而生，从起初的“国王代理人”身份，维护王权利益到代表国家行使追诉权，维护社会公益，因此，不少国家对检察官的定义为“公益代表人”，除了规定了检察官在刑事诉讼法上的职权以外，还通过各种法令赋予其刑事职权以外的职权，这些法令通过检察官参与或执行，使其切实担负起维护社会公序良俗的职能。随之，检察制度也逐步转变和完善起来，成为当今，我们所看到的包括刑事检察和民事检察制度等刑事职权，以及包含民事诉讼、行政诉讼和社会管理等非刑事职权在内的制度和职能体系。
（二）“公益代表人”角色下的检察职能
各国检察职能大体分为：刑事职能和非刑事职能。刑事职能指刑事诉讼范围内的检察参与权，包括刑事侦查、逮捕的批准权、起诉权、不起诉权、出庭支持公诉权、量刑建议权、二审抗诉权等，除此之外，由检察机关行使的其他权力都属于非刑事职权。[9]
1.刑事检察职能
由检察机关垄断国家公诉权固然有助于提高追诉犯罪的效率，但是社会的安全与秩序并非检察机关追求的唯一价值，作为国家权力和公共利益的代表，检察机关从社会公共利益出发，正确行使公诉权，甚至采取不起诉的方式，对维护国家安全、节省司法资源、维护社会和谐以及犯罪人改造方面更能体现其公益的价值，也更能起到维护社会长治久安的作用，正基于此，多数国家立法赋予检察机关一定的公诉裁量权，规定检察机关基于公共利益的考量有权对犯罪做出不起诉决定。在西方法治发达的国家，检察机关在行使公诉权时，会更多的关注公共利益的因素，立法也明确规定检察机关在做出不起诉决定时，应当考虑公共利益的因素，进而使检察权的行使更符合公共利益的要求。如英国《皇家检察官守则》第6条规定，“在每一个案件中，在具有足以定罪的证据时必须考虑公共利益，……皇家检察官应该谨慎和公正地权衡支持和反对起诉的因素”。[10]公共利益考虑的因素主要包括：1，犯罪方面。主要是指犯罪行为的严重性以及犯罪人的个体情况。对于轻微犯罪人以及人身危险性比较低的犯罪人，依法适用不起诉或建议采用较轻刑罚，以利于犯罪人改过自新或恢复社会和谐。2.其他方面。基于政治利益、法律利益和司法资源等因素，对该犯罪适用不起诉，更有利于维护社会公益或有利于节省司法资源。如被追诉人已经弥补了被其损害的社会关系或已与被害人达成刑事和解，对该犯罪人适用不起诉或轻刑，更利于社会关系和缓和恢复。
2.非刑事检察职能
相对于检察机关的检察职能，检察机关的非刑事检察职能，更加广泛且深入社会生活的方方面面。例如日本的检察权是指检察官作为公共利益代表人所享有的一切权限，检察官作为公益代表人，有进行其他法令规定的属于自己事物权限。法国检察官则在婚姻、亲子、侵权、收养、继承以及推定失踪人的确认之诉和失踪人财产管理等九类民事案件中，享有公诉权。除此之外法国检察机关在社会管理上亦享有广泛的权力，如对监狱、精神病院、私人教育机构、酒业等特种行业的监督权，对城市管理的参与权等，我国台湾地区检察机关所享有的对家庭暴力受害人申请保护令、协助安置儿童和少年，视察矫正学校、在政府采购中担任政府代表代为诉讼等权力。台湾法律还规定如果当事人依个人因素无法声请或主张权力，或事涉公共利益，并无特定私人主张权力时，均可由检察机关行使职权，这些都清楚地展现了检察机关作为公益代表人，协助政府管理社会的需求，以及帮助弱势群体维权以及保障公益的角色定位。[11]
公益诉讼是指特定的国家机关或者公民个人和社会组织，为了维护国家和公众利益而对侵犯这些利益的行为提起诉讼，要求法院予以审判的行为。[12]公益诉讼和私益诉讼不同，它一般以国家和公众的利益为诉讼目的，也可以为了维护私人利益，任何与本案没有利益关系的公民个人或社会组织都可以提出，因而有着诉讼主体的广泛性、诉讼目的的多样性的特点。作为国家公权力机关的检察机关，在经济基础、人力资源和独立性保障方面，比私权利主体更有优势，因此，由检察机关提起公益诉讼是许多国家赋予检察机关的一项权力，是检察权的重要组成部分。公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，其中美国是最早建立民事公益诉讼制度的国家，《反欺诈政府法》、《谢尔曼反托拉斯法》、《危险物品运输条例》、《环境保护法》、《防止空气污染法》等法律，均赋予检察机关出于公益的需要，提起公诉的权力，或支持主管机关或个人提起诉讼请求。[13]
三、公益代表人与创新社会管理
社会管理就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，协调社盾，调节收入分配，保证社会公正，维护社会秩序和社会稳定。在我国，推进社会管理创新，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务。检察机关作为法律监督机关，负有参与和推进社会管理创新的责任，外国没有专门对检察机关参与社会管理的规定和界定，但是，检察机关作为公益代表人，其社会管理权被广泛的赋予在各项法律、法令中，这些权力横跨刑事、民事和行政领域，集中体现了检察机关既作为法律守护者，又作为公益代表人的角色定位，借鉴国外检察理论和司法实践，我国检察机关也应更加注重公益代表人的角色定位，更积极更广泛的参与到社会管理中去。
（一）社会管理权法定
随着社会经济的发展，检察职能在国家强化对社会干预的趋势下，得到了合理扩张。在刑事诉讼领域，检察权依托公诉，向侦查和执行两端延伸，强化侦查和刑罚执行监督；在民商事领域，检察权从单一的事后监督，向介入公益诉讼、参与定纷止争等方面拓展；在行政领域，检察机关通过职权履行，加强对政府行为的规制，促进勤政廉政；在其他事务方面，检察权也随着政府对社会生活干预的加强，从诉讼领域走向一般社会事务，不断满足社会建设和社会管理的新发展。[14]上述职能的扩张和向社会管理方面的渗透，是检察机关公益职能的表现，如何在保持检察本色的同时巩固公共利益代表人的地位，更好地借助检察职能做好维护社会公益的工作，借鉴国外检察机关参与社会管理的司法实践，对于我国检察机关来讲，参与社会管理首要的是有理有据，有法可依，有制可循，因此对检察机关社会管理参与权应予以法定，现在多数国家检察机关的社会管理职能在均在各项法令中有所规定，这样检察机关作为执法机关、护法机关才能以身作则，“不失位，不越位，有所为，有所不为”，在立足职能的基础上，以执法办案为中心，职能延伸为触角，服务大局为目标，做好社会管理工作。
（二）检察权的完善
检察机关既是社会管理的保障力量，也是社会管理的建设力量。作为公益代表人，检察机关在社会管理创新方面，承载着多元价值需求，其应当承担起更多的社会责任，满足民众对公正、自由、平等、效率、秩序的要求。检察权是对检察机关职能的概括，也是检察机关参与社会管理的立足点和杠杆，笔者认为从检察权完善的角度来看，一是完善公诉权。扩大检察机关的起诉裁量权，检察机关应善于运用起诉裁量权和量刑建议权，推动社会矛盾化解，促进刑事和解，对轻微犯罪和刑事和解案件，积极运用不起诉手段，扩大适用不起诉案件的范围，二是积极推进公益诉讼，公益诉讼是检察机关积极践行公益职能的表现。在我国，检察机关作为法律规定国家的法律监督机关，是国家利益和公共利益的代表，应以维护国家和社会的利益为首要职责，公益诉讼本身就承载着社会公益的内涵，同时，检察机关以国家公权力为后盾，在人力资源、物质保障、取证能力以及抗干扰能力方面，都有着普通公民所不具备的优势，因此由检察机关提起公益诉讼，更有利于保障社会公益，已成为各国公益诉讼实践的通例。
参考文献：
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