摘 要：作为社会收入分配制度的重要组成部分的公务员的收入分配制度一直为广大民众所关注，长久以来部分公务员财产分配不公引发的社会矛盾日益激烈，而促进公务员财产科学分配的财产申报制度却屡屡“难产”。本文通过对公务员财产申报相关的概念、机制进行阐释，对比各个国家、时期等数据进行分析，结合大量数据提出作者对于公务员财产申报立法难以贯彻推行原因的看法和对未来形势的判断，旨在以理论研究为公务员财产申报打下基础，进而推动申报工作早日全面开展。
关键词：公务员 财产申报 收入分配
1.公务员财产申报制度在收入分配制度改革中的重要地位
1.1公务员财产申报制度的涵义
按照我国《公务员法》规定，公务员是指“依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”
公务员财产申报制度（Properties Declaration System），也称为官员财产申报制度，即法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督检查的法律制度，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。这一制度是国际社会普遍采取的制度，要求公布国家公职人员的财产状况，使其变动情况置于公众的监督之下，这样就能够有效约束和规范公务员的行为，防止以权谋私、贪污腐败事件的发生。
公务员财产申报的内容主要包括申报的种类、申报主体、申报范围、主管机构、申报的公开程度及法律责任等内容。各国公务员财产申报制度基本都包括以上内容，但在具体规定上各有特色。公务员财产申报制度最早起源于1766年的瑞典。当时，人们有权查看首相的纳税清单。1883年，英国通过了世界上第一部财产申报法律——《净化选举、防止腐败法》。1978年，美国通过《政府行为道德法》，1989年修订为《道德改革法》，这也是当前最完备的财产申报立法。进入21世纪，各国加大了公务员财产公开的力度，通过制定更加完备的法律，约束公务员的财产申报行为。2001年，日本实施了《情报公开法》，要求国家公务员信息必须增加透明度。2002年，墨西哥通过了《信息公开法》，要求国家公务员公开自己的收入状况。2003年，韩国总统公布了《公务员保持廉洁行动纲领》，全面要求公务员进行财产申报。迄今为止，已有97个国家和地区都确立了公务员财产申报制度，并形成了比较完整的法律体系。
据统计数据显示，我国目前狭义的公务员（在各级行政机关、政党机关和社会团体中的公务员）已超过700万，广义的公务员（机关中含工勤人员）更是达到了1000余万人。与此同时，公务员报名人数每年激增。2013年国家公务员通过审核的报名人数创纪录超过了138万人。职位竞争比例从2008年的60：1上升至2013年的66：1。
据相关调查显示，近七成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，公务员规模是否适度，其主要的考察指标是公务员人数与GDP的比例，即“百万美元GDP的公务员数量”。目前，我国财政供养人员同GDP之比为39人，而美国为2.31人，法国为3.46人，日本为1.37人，英国为1.58人，也就是说中国公务员数量大大超出发达国家，“超标”近20倍。
1.2公务员财产申报制度在收入分配制度改革中的重要性
公务员的收入分配制度是整个社会收入分配制度的重要组成部分。公务员的收入分配是否科学合理、规范有序，对于建立相互参照的公共部门工资管理体制可以起到引导和示范作用。目前，“低工资、多补贴、泛福利”成为我国公务员工资制度的主要特征。
目前，我国公务员的收入主要包括工资、各项福利及保险等。公务员的福利是同公务员的身份和职务相连带的一种以货币形式分配的显性的，或以非货币形式出现的隐性收入。诸如津贴发放不规范、变相实施住房福利分配、制度外收入等隐性收入使得公务员实际工资高于名义工资，引起民众的不满。
公务员收入分配中存在职务消费不规范、津贴补贴比例过大、工资收入管理不力且缺乏正常增长机制等问题。第一，部门差距大，公共职能责任重要程度不同，即“权力”不同的部门，收入差距两三倍，甚至高达五六倍，刺激了部门的乱收费和私设小金库等违法乱纪行为。第二，收入与个人贡献背离，许多部门仍然存在吃“大锅饭”的平均主义现象，不利于改进政府工作和提高政府效率。第三，基本工资之外存在名目繁多的各种补贴、津贴，计算过于复杂，导致名义收入与实际收入差距甚大，不仅扰乱了正常的收入分配秩序，而且容易滋生腐败，有损国家公务人员的形象。以上问题如果不及时解决，不仅破坏我国收入分配制度，加剧分配不公，而且在一定程度上暴露了政府治理能力的不足，最终导致人民群众对政府的信任度下降。
经过多年的改革，政企分开已大致完成，社会要求和期待各级国家公务员不再是直接创造经济效益的，而是去建立和维系一整套使人们可以平等参与的公正而有效的规则。在这种现代市场已经在中国形成的情况下，假如我们各级国家公务员都不受限制地按自身利益和部门利益最大化的方式去制定规则、解释规则和执行规则，然后再由自己或派代理人参加经济活动。那么，一个庞大的具有垄断性的分利集团很快就会出现，这个阶层依凭权力和规则的游戏，轻而易举地就可以垄断和瓜分社会中最重要的资源，而广大的无权者的利益则会在这种游戏中遭到剥夺。因此，在这样的背景下，政府有必要建立起公务员财产申报制度，通过法律的形式对公务员的财产情况进行必要的监督，缩小普通民众与公务员心理和事实上的差距，有利于营造公平公开的市场环境，促进社会主义市场经济的发展。
中国是世界上腐败比较严重的国家之一。公务员作为强势群体，有途径利用公共权力为自己谋取到不正当的个人利益，而在这些利益中，个人财产总是其追求的主要目标。在我国近几年检察执法机关查办的案件中，经常遇到这样的情况：当某一腐败官员落马，执法人员依法查抄其家庭财产时，往往会抄出几十万、甚至上百万连本人也说不清来源的非法财产。更有甚者，一些腐败分子还故意“说不清”巨额财产来源，企图以此来逃避法律的制裁。
早在2008年“两会”期间，一项网上调查显示，对于当前反腐倡廉工作，90.1%的人认为有必要实行领导干部财产公示制度。2008年5月，有媒体曾就“公众最希望政府公开的信息是什么”做了一项调查，结果显示有77.5%的人选择了“官员财产情况”。从目前的社会公众心理期待层面来看，通过完善包括财产申报立法等制度建设，整治滋生腐败的“制度生态环境”，正成为社会公众的共识。因此，建立公务员财产申报制度，将公务员个人及其家庭的财产状况置于公众的监督之下，对于提高公务员财产收入的透明度，强化对公务员的经常性监督，防止其对社会公共利益的侵犯，增强我国在预防腐败和遏制腐败方面的效率，以及推进我国法制化建设进程等方面具有重要意义。
2.我国公务员财产申报制度建设过程中的利益表达及政策结果
由于我国政策“内输入”的特征，决定了一项法律或政策必须通过权力精英的替代性表达，输入到政治系统当中，而公务员财产当前收入分配制度改革中的利益表达失衡研究申报制度主要针对的就是权力精英所代表的既得利益阶层，也就是公务员作为改革者的同时也成为改革指向的对象。因此，在我国公务员财产申报制度建设过程中，处于相对弱势地位的社会公众与强势群体的公务员之间不断进行博弈，各群体都尽可能地将自己的意见输入到政策系统中，以影响政策的结果。
2.1社会公众的表达及有效性状况
随着改革开放的深入，我国收入差距过大成为收入分配制度改革中的突出问题。公务员作为国家与社会管理阶层，处于强势地位，在正常的合法的“白色收入”之外，还有可能利用权力，通过贪污受贿、偷盗抢劫、欺诈贩毒等违法手段获得非法的“黑色收入”，以及介于合法与非法之间的“灰色收入”。而处于相对弱势地位的社会公众，其收入来源一般是固定的“白色收入”，且经常是“干得多，挣得少”。
与此同时，目前我国的公务员总量已经超过了1000万，加上其他各类吃财政饭的人员，已经超过了6000万。按这个数字，22个人就要养活1个财政人员，就其比例来讲，是世界所有国家中最高的。在社会公众收入与公务员收入差距过大，且公务员收入不透明不公开的情况下，实行公务员财产申报制度，并以国家立法的形式保障这项制度的严格执行，成为近年来社会各界呼声很高的一项重大改革议题。社会公众进行利益表达的具体渠道主要如下：
2.1.1在媒体和互联网上制造舆论大众传媒作为人们日常接触最为频繁的沟通工具，在诉诸公众这一利益表达方式中起着最为重要的作用。一方面，某些民意可以通过报纸、杂志、电视、网络等形式表达出来，另一方面，一旦各种利益表达得到大众传媒的支持，并形成一定的社会舆论之后，就有可能转变为政策输出。以“官员财产申报”为主题词在百度上搜索，可以找到18.9万个相关网页。舆情对此的关注可见一斑。诸如“期待‘阳光法案’早日出台”、“官员财产申报立法不宜久拖”、“立法公布官员财产要动真格”、“理直气壮要求官员公布财产”之类的评论，一般人都耳熟能详。
2.2.2通过人大代表、政协委员等进行表达。各级人大和人民政协是重要的组织性利益表达渠道。由于人大代表和政协委员既能在自己的岗位上与民众保持紧密联系，又拥有较多的组织、社会和经济资源，因此能够通过各种渠道，利用提案、建议、询问等方式向政府部门反映社会公众的利益诉求。从2006年到2010年，全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云每年参加全国人大会议时，都要提交一份相同内容的议案，建议制定《公务员财产申报法》。当2006年韩德云第一次提交公务员财产申报立法的议案时，得到的答复是“制定财产申报法条件尚不成熟，有许多问题需要作进一步论证和研究”。2007年，有关部门给他的答复是，“目前在我国全面推行公务员财产申报制度上存在一定困难”，并具体列举了社会机制缺失、对公务员财产的动态监控、对公务员所申报财产的真实性进行核查等环节存在的困难。到了2008年和2009年，韩德云得到的答复是“正在积极做工作”、“适时向全国人大提出立法建议”。从一定意义上讲，韩德云代表连续5年提出的这个议案，见证了政府对于这一制度的态度转变过程，见证了5年来中国在酝酿、准备公务员财产申报立法上走过的一条渐进之路。目前，虽然我国推行公务员财产申报制度已经有了雄厚的民意基础，也得到了高层领导的肯定，并已经在某些地域试行，但是公务员财产申报立法何时出台、怎样出台还面临着操作层面的障碍，在短期内正式出台的可能性不大。
2.2党政官员的表达及有效性状况
2005年，“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组做过一次调查，93%的调查对象认为实行财产申报制的阻力主要来自于领导阶层。2008年，一项针对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员进行的随机调查数据显示：对于财产申报制度，反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。此外，第十届全国人大代表王全杰做过的一项调查数据同样显示：对“官员财产申报”持反对意见的官员竟高达97%。从这些调查数据可以看出，在我国推进公务员财产申报立法进程中，因为侵害了既得利益集团——公务员群体的利益，受到公务员的强烈阻挠，所以立法进程举步维艰。这一制度的实现在技术层面不成问题，关键是如何让既得利益者主动“放下”手中的权力和利益。
强势群体往往由于经济上的垄断或具有较高的政治地位而使利益表达的传递轻而易举，即使是个人也拥有强大的传递与沟通能力，其表达方式以组织化利益表达、自主性利益表达和事前利益表达为主。公务员作为既得利益群体，拥有更多的制度化渠道，能够主动地进行利益表达，如自己可以作为人大代表、政协委员提出相关的议案，以阻止公务员财产申报制度的立法进程。
反腐学者邵道生指出：中国改革中存在的一个最大问题是，当社会迫切需要的某项改革因为“领导层”（当然不是指所有的领导人）的“想不通”或“积极性不高”时，这项改革就不一定能推行下去，因为它触及到“领导层的利益”。在大多数情况下，“领导层的利益”与“民众层的利益”是一致的，然而在少数情况下“领导层的利益”与“民众层的利益”并不是完全一致的，“个别的情况”则可能是完全相悖。
在公务员财产申报制度中，公务员既是政策的制定者，又是改革的对象，在面对涉及自身利益的“公务员财产申报制度”来说，他们既想赢得社会公众的信任，维护社会稳定，又想利用手中的权力和途径进行“内输入”表达，以最大限度维护既得利益，于是就会利用财产申报涉及个人隐私权、财产范围难以界定、配套制度技术不完善、公布官员财产影响社会稳定等理由来阻止这项制度的实施。
在近年的两会上，公务员财产申报制度作为提案反复被提出和讨论，甚至部分地区已经开始了试点活动，但是由于种种原因，全面推行的条件仍未成熟，至今尚未通过立法。让关注财产申报制度走向的广大民众难以获得满意答案。
参考文献：
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