摘 要:警民关系直接反映了国家政权与广大民众的内在关联,也极大地影响着整个社会的稳定和发展。由于改革开放后经济社会变迁与治安形势日趋复杂,导致警察与公众对警务运作产生截然不同的评价,客观上造成警民互动减缓,相互关系疏离。作为警务活动主体,公安机关和人民警察应主动从思想认识、组织保障、工作落实等多角度,深入贯彻群众路线。只有辩证对待警民关系及其转型与公众的认知变化,加强舆论宣导,重视危机公关、注重实训,讲究艺术,能动开展群众工作,才能努力再造平等、和谐的警民互动。
关键词: 警民关系;核心内涵;转型症结;重构措施
中图分类号:D631.19 文献标识码:A 文章编号:1674-4853(2009)04-0042-05
On the Transformation and Reconstruction of the Police-Masses Relationship
WU Zhong-zhu
(Fujian Police Academy, Fuzhou 350007,China)
Abstract: the relationship between the police and the masses reflects directly inner relations between state power and the masses and has extremely impact on the social stability and development. The increasing complication of the economic social change and public security situation after China’s reform and opening-up has led to different evaluations on police service operation between the police and the masses, and objectively caused the retardation of police-masses interaction and the alienation of mutual relationship. Being the main part of police service activity, public security organs and the people’s police should be active to thoroughly apply the mass line from thought and cognition, organizational guarantee, and work implementation and such points. Only if we dialectically face the police-masses relationship and transformation and masses’ cognitive change, reinforce the publicity and opinion-oriented, emphasize crisis public relations and the experiment and art, and work actively, can we reconstruct an equal and harmonious relationship between the police and the masses.
Key words:police-masses relationship; core connotation; transformation crux; reconstruction measure
众所周知,在我国,改革开放的逐步深化与生产力的蓬勃发展,不仅带动了生产关系的深层次调整,同时也有力地促进了上层建筑及政治系统、观念形态和思想文化的变革与创新,并深刻地影响着社会生活的各个领域。伴随着传统理念、僵化机制与陈旧规则的渐次解构,在思想解放与制度探索的交互作用下,公安工作和警务模式也拉开了全面革新的序幕。如何回答新形势下警民关系出现的新情况、新问题?怎样适应构建和谐社会需要,重塑良好的新型警民关系?这既是当前党和政府、社会各界及人民群众普遍关注的热点和焦点,也是各级公安机关和广大人民警察落实科学发展观、推进“三项建设”,必须着力解决的一项重大课题。
一、警民关系的核心
所谓警民关系,顾名思义,即警察与公众之间的关联互动。作为国家权力的重要组成,警察是确保政权安全和社会治安的专门武装,其职能归根到底必须服从并服务于统治阶级的意志和利益;为厉行专政、保障民主,警察事务必然充斥着较为浓厚的强制底蕴和管理色彩。而公众,无论个体,还是群体,则处于警察职业性活动的相对指向上,并不具备类似的职权与地位。换言之,警民关系是整个社会政治经济制度及其运作的外在反映,集中体现为警察与公众在公共安全领域中的相互作用。
若着眼于渊源考察,“警”显然来自“民”,其之所以成为“警”,关键在于“民”的生产生活需要相对安定、稳定的环境,而通过法律形式,将治安行政与刑事司法权力委托特定机关及其公务人员行使,更有利于上述目标的实现。譬如,《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《警察法》)第2条明确指出:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”可见,警民关系在本质上是基于法律规定、借助警察执业过程而形成的特殊的业缘性人际联系。由此,“警民关系的好坏,实际上是取得广大民众肯定和支持的问题”[1],警察履行职责的状况能否充分满足公众的公共安全需求,无疑是警民之间关联互动的核心。
通俗地讲,警民关系宛如经济学中的两个对子:其一,好比拥有所有权的股东(“民”)与行使经营权的经理(“警”)的关系。如果一样的成本投入(“民”委“警”以治安行政与刑事司法权力,同时给予相应的援助)带来的却是效益递减(警务运行未能彻底扭转治安不利局面),其中固然有经济社会发展等客观因素的制约,但投资方(“民”)仍有权责备生产方(“警”)未及时应环境变化转换经营策略而使其权利受损,甚至出于不信任而撤走部分投资(如不再配合警方开展工作等),以致双方关系紧张。其二,就像商品的生产者(“警”)与消费者(“民”)的关系。一旦相同的付出(“民”将治安、刑事等职权赋予“警”,并提供必要的支持),既未获得质量相当的商品(公共安全形势恶化),又在购销环节(治安管理)饱受刁难(“警”态度不佳、服务不周),消费者(“民”)的不满和投诉就会升高;而相互抵牾言行的扩张(警民疏离)又将对商品产销的改进(社会治安更加严峻)产生消极影响。
尽管如上所述,“警民关系好与差,不在职责本身,而在于警员能不能忠实地履行职责,能不能忠实于法律”[2],但分析、建构警民关系仍应从警察的职能定位切入,在我国,又通常指涉公安机关及其人民警察的职责范围。因为,这既是警察执业的取舍标准,也是公众评判警方作为的客观依据。具体地说,按《警察法》第6条规定,公安民警必须分工负责14项具体的公共安全事宜,肩负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业等三大政治和社会责任;第19条则进一步要求:“人民警察在非工作时间,遇有其职责范围内的紧急情况,应当履行职责。”值得注意的是:《警察法》虽未明文赋予公安机关及其人民警察逾越治安行政与刑事司法范畴的职权,也没要求其承担其他额外工作;但为体现权力与义务的均衡,该法又在第3条阐明了人民警察的根本宗旨,即“人民警察必须依靠人民的支持,保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,维护人民的利益,全心全意为人民服务。”同时,还在第21条提及:“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民的报警案件,应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”
就立法本意看,《警察法》提倡“服务”绝非泛化警察职责,将警察等同于“公众的保姆”,而是让警察铭记手中的权力源自人民,自己只是“人民的公仆”。恰如罗瑞卿同志在建国初期就反复强调的,“人民警察要使坏人怕,好人爱,应该与群众亲如一家,情同手足……跟老百姓要打成一片”,“每一个民警同志都应该把群众当作自己的母亲,不应该把自己看成群众的上司”[3]348-349。实际上,警察为公众提供职责范围内的“服务”不仅是应尽的义务,而且有助于促进警民沟通,加深相互理解,是警察更好履行职责、落实社会管理目标的有效途径。而人民警察也正是清醒地认识到:如果离开人民群众,公安工作将成为无源之水、无本之木,所以自创建以来,始终坚持为人民服务,深入贯彻群众路线,依靠广大民众的大力支持,才圆满完成了各项公安保卫任务,确保了社会秩序长期稳固,并在总体上保持着同人民群众的密切联系。
二、警民关系转型及其内在症结
当然,从历史的纵向研讨,警民关系并非是一成不变的。新政权初创之际,往往需要动员和号召广大民众参与以警察手段为主的急风骤雨式的对敌专政,而在协同肃清旧势力影响和破坏,重构新秩序与管理新社会的过程中,警察与公众较易形成目标和利益大致趋同的联合。但伴随着政权的逐步巩固与社会运转复杂程度的日渐凸显,一方面,警察肩负着镇压颠覆、惩治犯罪、维护治安、保障民主等重任,持续强化了既有的专政特性与管理职能;另一方面,公众的角色定位却发生了微妙变更,由警察对敌专政的得力助手逐步转变为警察日常行政的主要对象。由此,警民互动的基调更突出地表征为公共秩序的管理者与被管理者的关系。而按社会发展一般规律,一旦生产力发展与生产关系变革持续深化,又势必触及并引发上层建筑各系统的调整。尤其是在不断加速的全球化推动下,社会分工日益转向“政府管公正,市场管效率”,公众自主意识迅速增强,政治国家和市民社会的二元格局初露端倪,社会整体抵制危害公共安全行为的能力相应减弱,犯罪空间则进一步拓展[4],传统警务已明显滞后,且无法满足公众日益增长的公共安全需求,警民疏离难免出现。
在我国,公安民警和人民群众之间曾经的“水乳交融”、“鱼水亲情”同样面临着当代社会变迁的急剧震荡。改革开放的持续深化与社会主义市场经济的日臻完善,不仅有力地促进了政治发展与文化繁荣,而且还使高度集中的计划体制彻底崩解。尽管在多元、自由的社会氛围下,公安机关与人民警察的根本性质与法定职责未变,人民群众作为国家主人与警察职权赋予者的历史地位和相关权利也依然;但警务工作的重心和治安行政的主流却显著区别于以往,从重专政、轻管理到彼此兼顾,从重打击、轻防范到两者并举。特别是加入WTO与人权入宪后,行政社会化、政务公开化及管理服务化进一步加快,更迫切地要求各级公安机关必须尽快转换警务模式,切实改善治安局面,努力增进警民联系。虽然,广大公安民警始终忠于职守,英勇顽强,不惜以鲜血和汗水捍卫人民群众的生命财产,维护国家安全和社会稳定,但是,体制转轨和机制调整造成的局部失范与管理缺漏,引发了层出不穷的违法犯罪,却使治安形势趋向严峻,并导致公众对警察及其能力产生质疑、误解和诘难,甚至发生行为的扭曲与偏失——既怯于与违法犯罪作斗争,又不敢或不愿配合警方行动,多选择委屈妥协或保持缄默。公众的不信任反过来也波及警察队伍士气,影响公安机关的治理判断,从而在无形中弱化了基层民警贯彻群众路线、落实警民互动的实践自觉。
也就是说,由于角色差异,警察与公众对警务界定及其运作的了解和理解程度、对警务执行的期望值都截然不同,而警察职业认同偏差又在客观上造成警民隔阂的扩大。诚然,警察是和平时期最危险的职业,尤其是当前正处于利益格局重组的特殊阶段,不仅矛盾错综复杂,违法犯罪大量涌现,而且公众的民主意识、权利观念、个性要求,以及社会整体信息化程度也不断提高,治安管控的潜在难度快速攀升,警察的执业压力和职业风险与日俱增,一线人员身心严重透支。如仅2001年,公安民警就因公殉职443人,受伤6289人;而日均加班3小时的竟达93.46%,有148人积劳成疾牺牲在岗位上[5]。然而,如此高负荷的工作状况和触目惊心的生存质量却未引起全社会的高度关注,相反,面对不容乐观的社会治安,公众仍习惯于单纯归咎警察的“未能动”、“不作为”。事实上,相应的认可评价与待遇改善没能同步落实,收益与付出的悬殊差距,才是重负之下警察滋生不同程度职业倦怠的重要根源;而警察懈怠又直接导致治安防控与管理服务总体成效的衰减,这恰恰背离了公众对警务活动的预期,也刺激了不满情绪蔓延,并使警民关系更趋向紧张。
理论上,“警民关系是一种由警察和群众双方构成的人际关系,影响和谐的原因要从‘警’和‘民’两方面来探讨”[6],但如前所述,由于警察职责定位、警务方向选择和警员素质优劣极大地影响着社会治安稳定,及公众对警务工作和公安管理的评价,而公众仅仅是警察执业的外部变量,参与公共安全维护的选择余地和能动性相对有限:要么接受管理,要么索取服务,因此,作为警务活动主体,警察显然主导着警民互动,调适与决定警民亲疏离合的关键还在警察作为。无论公安机关,还是民警个人,如果不从思想深处端正从警与执法观念,模糊“相信谁、依靠谁、为了谁”的根本立场,不尊重群众利益,不懂得群众工作,就易出于私心,或滥用职权,或渎职失职,或贪赃枉法,或腐化堕落,从而危及公众权利,损害警察形象,甚至引发强烈民愤,导致警民尖锐对立。转型中警民关系将何去何从,完全取决于公安机关和人民警察能否顺应社会发展需要,坚持人民满意的标准,切实实现由刚性行政向服务管理的转变。
三、重构和谐警民关系的关键
警民关系是通过警察特定的职业活动,在警察与公众之间形成的综合性社会关系——警察必须依照相应的法律与程序规定,实施有效的治安管控,保护公众人身与财产安全,这是警察应尽的职责和义务;而公众虽将相关权限委托警察,但可在遵守社会秩序的基础上,要求警察提供必要的公共安全服务,这是法律赋予公众的基本权利。由于公共安全“供需链条”与警民关联互动在很大程度上取决于警方作为,因此,公安机关和人民警察应主动从思想认识、组织保障、工作落实等多角度,深入贯彻群众路线,努力再造平等、和谐警民互动。
(一)辩证对待警民关系及其转型与公众的认知变化
“严格说来,怎样概括或形容警民关系并不重要,重要的是用怎样的观念去处理警民之间的关系。”[2]思想是行动的指南,实践的突破与成功离不开正确认识的导引。公安机关和人民警察必须清醒地意识到:第一,“警力有限,民力无穷”,群众路线与群众工作依然是当前与今后成功履行公安保卫职责的重要法宝。因为,警察在确保公共安全中,既要“察”——专政敌人和惩治犯罪,更要“警”——强化管理,防患于未然;而公众作为社会治安最广泛、最敏感的信息来源和最直接、最及时的影响要素,不仅是警察的行政指向与服务对象,也是警方实施防控、维护秩序的依靠力量和得力助手。能否主动联系群众,积极争取民心,直接关系到整个公安工作的成败。第二,“近些年来警民关系出现的某些不和谐,是正常的,是社会转型的一种必然”,而“打乱旧有的警民关系,这是一种历史的进步,同时也是对适应新时期发展需要的新型警民关系的一种呼唤,一种催生”[2];只有告别“管人者”的角色定位,不再留恋传统警务的刚性习惯,才能顺应时代要求,实现履职形式从以命令为主朝以服务为中心的转换,从而推动警民关系良性发展。第三,“由于历史和社会大环境的影响,群众的维权意识不断增强,上访、投诉事件越来越多”,也确有“部分上访群众素质不高,在无理要求达不到满足的情况下缠访、闹访”,但不能因此一味地指责老百姓,“认为影响警民关系最主要原因是群众素质不高”[6];唯反躬自省,牢记全心全意为人民服务的根本宗旨,以人民满意作为衡量标准,严格执法,热情服务,“坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,保证人民群众共享改革发展的成果”[7],方能取信于民,形成“警爱民,民拥警”、“警民一家亲”的理性互动。
(二)加强舆论宣导,重视危机公关
各级公安机关必须从制度建设的高度,一方面,着重落实“从优待警”各项举措,促进基层单位内部管理合理化、人性化,切实保障一线民警合法权利,使之更能动地履行法定职责,更自觉地实践为人民服务的宗旨;另一方面,充分重视舆论导向,大力弘扬先进典型,努力倡导行业联动,不断完善与公众的沟通机制,及时消除相关媒体不负责炒作造成的不利影响。调查显示:负面新闻报道已成为目前警民认知隔阂与关系疏离的突出问题,也是公众对警察的态度转变的重要诱因[6]——正是新闻媒体的“推波助澜”,个别民警违法违纪才被“放大”,并“淹没”了绝大多数民警的爱岗敬业、甘于奉献,进而导致公众对警察认知偏差进一步扩大。可见,当务之急,应尽快突破“我说你听,我说什么,你听什么”的传统格局,彻底摒弃偏颇的政绩观,切实将公安宣传转变为联系公众、增进理解的有效渠道。为此,公安宣传既要着重展示警察执业的闪光点,使公众在了解警察职业活动及其艰辛的基础上,对警察的劳动付出形成正确评价,并给予警方积极协助;又要抓住公众瞩目的具体事项,找准改进警务工作、推动队伍建设的着力点,主动争取公众谅解与认可,自觉维护警察的正面形象;还要善于协调媒介机构,畅通信息传递与反馈,控制负面新闻的消极影响,追究不实报道的法律责任,利用社会力量扩大警方的政策效应。
(三)注重实训,讲究艺术,能动开展群众工作
从根本上说,警民关系能否改善,完全取决于公安民警是否依法、能动地履行职责,真正做到“让党和政府放心,让老百姓满意”。罗瑞卿同志早在建国初期就明确指出,“政法工作要为中心工作服务……应当把中心工作的成败,看成是自己的成败;把建设的安危,当作自己的安危;把人民群众的疾苦,当作自己的疾苦。做到这样,政法工作与整个中心工作将会结合得更加密切,政法工作本身的路子也将越走越宽。”[1]464-465 实践中,各级公安机关和广大人民警察立足全局,求真务实,通过深入贯彻“两手抓、两手硬”的方针,切实有效地打击和预防了违法犯罪,确保了社会秩序总体安定稳定与人民群众安居乐业。但调查也发现,在推进社区警务,落实“打、防、控”一体化治安联防中,基层单位及一线民警与公安部“三懂四会”的要求还有一定差距。相当一部分同志不通群众心理,缺乏与群众沟通能力,不会调解纠纷、化解矛盾,不仅无法开展宣传、发动工作,也没有主动服务群众的意识[6]。因此,各级公安机关必须结合不同警种、不同岗位的业务特点,进一步强化民警从事群众工作的专门培训。在进行系统理论学习的同时,可采取诸如经验推介、情景模拟等形式,增进民警的公共关系意识,提升民警的人际交往技巧。此外,还可推行新老结合的勤务模式,通过具体工作的“传、帮、带”与相互切磋,真实体验同群众打交道、为群众办实事的艺术,从而使每一个民警都能自觉地践行为人民服务。
总而言之,作为党和政府与人民群众的联系纽带,公安机关和人民警察既要忠实履行法定职责,贯彻执行党和政府的政策方针,做到上情下达;又须坚决维护人民群众根本利益,如实反映人民群众意见、建议,做到下情上报。只有打造一支富有战斗力的高素质队伍,才能胜任艰巨而繁重的公安保卫工作,巩固共产党执政地位,维护国家长治久安,保障人民安居乐业,才能让党和政府放心,让人民群众满意。而只有人民群众真心拥护,警民关联互动具有坚实可靠的保障,人民公安才能真正立于不败之地。诚如江泽民同志指出,“在任何时候任何情况下,都必须坚持党的群众路线,坚持全心全意为人民服务的宗旨,把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。”[8]公安机关和人民警察应着眼于经济社会发展现状,联系全面建设小康与构建和谐社会的内在要求,以切实提升警务成效为突破口,认真解决人民群众反应强烈的突出问题,树立公正执法、文明服务的良好形象,进而争取民心,赢得支持,再谱警民和谐的新篇章。
参考文献:
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(责任编辑:黄小芳)