中图分类号：F830 文献标识码：A
内容摘要：政策性银行市场化是我国金融深化发展的重要内容，它具有多元功能并存的特征，形成了综合性开发性金融模式，这种金融模式的形成为理解政策性银行市场化提供了新的视角。本文尝试对中国政策性银行市场化进行重新审视，用多学科相关理论进行论证，揭示其多重内涵、发展模式，认为其具有较高的合理性和多种优化路径。
关键词：综合性开发性金融 政策性金融 市场化
关于中国政策性银行市场化的研究，学者主要从理论和实务的角度进行分析，理论分析主要有史美琪、郭小夏（2004）对我国政策性银行市场化行为的表现形式、产生机理等进行探讨；李静（2004）设计了农发行市场化运作程度的指标体系；程建伟（2006）从准公共产品和混业经营的角度进行分析。实务分析主要有石汝杰（1998）对农业政策性银行市场化的探讨；余浩宇（2003）分析了粮食流通体制改革的影响。这些研究从不同角度对政策性银行市场化进行了分析，但忽视了中国综合性开发性金融理论和实践的存在，这种彼此分割的研究方式影响了中国政策性银行市场化理论体系的最终形成。
本文基于综合性开发性视角，综合运用经济学、金融学、财政学、法学等相关理论，对中国政策性银行市场化的形成过程及发展模式进行研究，认为中国政策性银行市场化具有综合性开发性的金融特征。
综合性开发性金融的形成过程及特征
（一）形成过程
中国综合性政策性银行的形成具有复杂性和特殊性。一是特殊的法律和银行监管环境。中国传统上还没有完全形成依靠法律制度来规范银行运行，即便是商业银行法已经出台，但政策性银行市场化是在缺乏必要的专门政策性银行法律约束的情况下进行的。二是复杂的国家背景。转轨经济体制、中央集权的政府主导模式、国有为主的所有制经济、渐进性市场化改革等世界最大发展中国家的特质，决定了中国政策性银行市场化很大程度上受到中央政府决策、政策性银行自身决策和中国财政金融体制演化的影响。
综合性开发性金融的形成是伴随着中国政策性银行市场化的发展而逐渐形成的。1994-1998年是政策性银行市场化的探索阶段。此时中国政策性银行属于一般政策性银行范畴，普遍经营绩效较差。由于越界经营商业性业务，一度遭到大型商业银行的非议；1998-2004年期间是政策性银行市场化改革加快的阶段。针对早期的大量不良资产，政策性银行进行相应的市场化探索，直到2002年左右，逐渐摸索出以债券市场融资逐渐取代财政和中央银行贷款融资的模式，形成金融债为主的市场化筹资，此后这种方法沿袭至今；2004年到2006年提出了开发性金融理论，国家开发银行（国开行）首先进行实践探索，此时由于兼具政策性和商业性业务，很难确定两者的界限。从2007年开始，国家开发银行正式转型为商业性银行，其他两家政策性银行保持政策性银行的身份不变。按照这种思路，国家开发银行在推进商业化方面越来越像商业银行。此次世界金融危机和欧债危机，国开行中长期贷款以市场化方式帮助企业应对金融危机和为政府宏观调控服务发挥了重要作用。
综合性开发性金融的形成是由于政策性银行商业化转型的不彻底而形成的，这种模式具备政策性金融、开发性金融和商业性金融功能并存的综合性特征。
（二）主要特征
所谓综合性的开发性金融，是在中国政策性银行市场化后形成的、以开发性金融形式存在的、综合性和特殊性相结合的金融形态。它不只具有政策性金融的基本形式和功能，而且同时具备政策性和商业性的复合功能，它不仅包含政策性银行市场化自身纵向演化，而且包含一国包括财政金融体制环境下政策性银行面临的多重利益博弈，是特定条件下政策性银行市场化选择的结果。
1.纵向功能演进多样性。从时间维度考察，在政策性银行市场化的进程中，政策性银行的形态和功能往往会出现纵向演化的特征，不同阶段出现了不同的基本形态。一般性的政策性金融、政策性的开发性金融、商业性开发性金融、一般性商业性金融。中国的政策性银行市场化也不例外。
2.横向功能分布多元化。从空间维度考察，横向多功能存在。20世纪90年代，中国城市基础设施建设属于瓶颈领域，国开行最早进入，发挥出一般政策性银行的作用。随着国家城市化的加速发展，国开行开发性金融的作用日益显现，同时城市基础设施的成熟度日益提升，政策性银行的商业性功能显现，相当多的商业性金融和国开行形成了一定程度的竞争，此时的国开行同时承担起政策性开发性金融和商业性开发性金融的功能。因此，本文认为，对综合性开发性金融，应因地制宜分析，承认其在中国环境下所具有的相当程度合理性。
3.多元功能并存性。从时空综合的系统性维度考察，中国政策性银行市场化综合了政策性银行功能的基本功能，属于在同一时空下的多功能并存状态。2007年以来的国开行发展实践就是典型范例，在坚持政策性功能、开发性金融功能和商业性转型背景下，国开行的多功能复合型特征并存显而易见。
对中国政策性银行市场化的重新审视
综合性开发性金融作为中国政策性银行市场化的结果，对政策性银行市场化本身有极大的启示作用。综合性开发性金融的多重特征，折射出政策性银行市场化本身所具有的多重含义。
（一）平衡市场和政府失灵的途径
从经济学的视角审视，由于市场失灵现象的存在，政府需要对市场失灵进行合理干预，凯恩斯理论则开辟了政府干预经济的理论基础。而公共选择理论强调了政府失灵问题。针对两种失灵问题，政策性银行应当发挥其银行机制的作用，在市场调节和政府干预之间发挥多重功能，政策性银行是在政府和市场之间寻求平衡（陈元，2012）。政策性银行在支持政府政策性目标的同时，依靠资金风险控制机制制约政府可能出现的负面作用。纵观中国政策性银行市场化的进程，正好验证了市场化在平衡市场失灵和政府失灵方面的主要作用。因此政策性银行市场化应该不仅是平衡政策性和商业性的途径，也是平衡市场失灵和政府失灵的重要手段和途径。
（二）金融体制自身发展的趋势
1.政策性银行市场化的“四性原则”。政策性银行机构具有市场和政府双重属性，因此其提供的金融产品具备准公共产品的特征，体现出政策性目标和盈利性目标的和谐统一。首先政策性银行市场化具有明确的政策性目标，政策性银行无论怎么市场化，中国政策性银行不能脱离微观政策性意图而持续存在。其次，政策性银行市场化基于其银行的根本属性，要求其必须按照银行商业化运行的原则运行。即既要贯彻商业性银行的安全性、流动性和盈利性的“三性原则”，又要政策性银行的市场化具有贯彻政策性目标的前提，因此，政策性银行市场化应体现出“四性原则”。
2.体现出政策性金融体制的与时俱进。转轨国家的经济体制总是处于不断变化之中。因此，无论从宏观还是微观，政策性银行面临的外部环境都会处于一种相对变化之中，政策性银行市场化则是政策性银行主动适应金融体制及其演化的进程，它以更加动态的机制弥补金融体系缺陷，具有与时俱进的特点，是整个国家金融体制市场化发展的重要组成部分。
3.体现出金融资源的再配置。政策性银行市场化包括资金来源市场化和资金运用市场化，它同时体现在货币市场和证券市场以及其他金融市场等多个领域。从融资看，一方面，依托国家信用的支持，政策性银行可以通过债券市场发行金融债券进行融资，将大量商业性资金转换为政策性资金，丰富了中长期信贷资源；另一方面，通过市场化融资，既推动了债券市场的发展和创新，又使政策性银行管理接受货币市场和债券市场的双重约束，推动了政策性银行和债券市场的互动发展。
4.体现出全面金融创新的过程。政策性银行市场化是其主动适应外部环境实施金融创新的过程。包括财政金融体制创新、金融市场体系创新、政策性金融机构服务创新、地方政府融资平台创新等。其中，金融机构体系创新包括发展地方性政策性金融；金融管理创新包括内部风险控制机制创新、政府投融资平台合作创新、商业性金融与政策性与金融的合作创新；金融工具创新包括基本金融工具创新和金融衍生品等。以国开行为例，各类金融创新不断出现。
（三）补充财政投融资体制的不足
公共财政理论认为，为克服市场失灵问题，政府的公共服务职能之一是完成基础设施建设、教育和军事等大量公共产品的提供。而政府是基于财政投融资体制来完成上述任务的，但是，财政收入的限制和财政投融资体制性缺陷往往使政府的公共财政资金十分缺乏。单纯靠财政资金来完成大量的公共服务是不现实的，客观上需要有新的融资渠道对其进行支持。
显然，政策性银行可以帮助政府实现其政策性意图，政策性银行市场化则强调了政策性银行的相对独立性，强调了政策性银行和政府合作的基础是按照市场原则。这意味着，一方面，政策性银行绝不是政府的附属物，它具有相对独立性，坚持信贷资金支持财政的市场化原则，可以规避信贷资金财政化的弊端；另一方面，政府也应主动减少对政策性银行的直接干预，建立起和政策性银行对接的市场化合作模式，让政府实际上成为政策性银行的一个关键客户而不是管理者。
（四）综合性开发性金融的自动适应机制弥补了法律缺失
中国政策性银行专门立法滞后具有双重效应。市场经济也是法制经济，这句话对于政策性银行及其市场化来说同样成立。实践中，中国政策性银行专门立法的缺失一直是中国政策性银行监管制度性缺陷，而且依靠商业性银行监管办法管理政策性银行也存在管理错位。在此情况下，政策性银行市场化的约束相对较小，日益出现越界行为，客观上有利于政策性银行的盈利性，却日益造成对一般性商业银行的不公平竞争，这是应该加以限制的。
由于政策性业务往往具有模糊性和易变性，因此，法律调整往往滞后于实际的发展，所以完全依靠立法调整也具有局限性。相反，尽管中国政策性银行专门立法滞后，但是中国政策性银行市场化调整是通过强势的政府主导和政策性银行合作来完成的，法律缺失实际上给出了政策性银行更大的可操作空间。只要政策性市场化业务拓展不影响到整个金融体系的公平竞争，政策性银行坚持市场化合作原则，这种市场化就可以推动政府行为的变化，这种市场化就可以理解为政策性金融在专门法律缺失下的一种市场自动适应机制。
结论和建议
政策性银行市场化的内涵是多重的。作为政策性银行市场化的结果，综合性开发性金融具有相当的合理性，在政策性银行市场化的进程中要不断优化市场化运行模式。
一是要真正建立分账管理和分类监管系统。二是要理性对待，分账管理存在技术性和制度性难题，任何一刀切的做法都不利于政策性银行的可持续发展。三是不断完善法律监管体系，坚持政策性银行专门立法。四是坚持创新性和适应性相结合。在适应中创新和在创新中完善；促使地方政府融资平台存量贷款管理风险控制和新增贷款创新融资安排创新相结合；应学习德国模式，开辟政策性银行与商业性银行的批发转零售合作模式，以分散过度集中的金融风险。五是尽快设计出相关的定量模型和政策性银行业务的进入和退出机制，分别为政策性银行市场化实践提供科学的评价工具和业务自动运行和调整机制。
参考文献
1.史美琪，郭小夏.对我国政策性银行市场化行为的研究与思考[J].上海综合经济，2004（4）
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