[摘要]本文首先就“营改增”和地方政府债务的实际情况做出一些基本介绍，其次分析两者之间的相互影响，最后给出我们的政策建议。
[关键词]“营改增”；地方政府债务；财政收入
[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）28-0042-02
1营业税改增值税对地方政府债务的影响
11营业税改增值税的实施现状
自上海试点“营改增”方案一年多以来，据统计有89%的试点企业的税负有不同程度的下降。然而，一些企业的税负不降反升，尤其是物流企业，是因为其可抵扣项目多是燃油、修理费和车辆购置费，而以前购置的车辆费用不在抵扣范围。税收负担减轻的试点企业分布并不均衡。税改条例规定，小微企业可按照营业额的3%缴纳增值税，不得进行增值税抵扣。这些从事服务业的小微企业和征收营业税时的税收负担无太大差别，并未享受到增值税改革的优惠。所以，从此次增值税改革中获益的主要是大中型企业。
12“营改增”对地方政府财政收入的影响
笔者认为，可从短期和长期分别分析此次“营改增”对地方政府财政收入的影响。
（1）在短期，与企业税收负担减轻相对应的是，政府财政收入的减少。试点方案明确，“试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。因试点产生的财政减收，按现行财政体制由中央和地方分别负担。”尽管如此，但是由于企业缴纳的税收减少了，地方政府也要为减收承担一定比例，所以整体而言，短期内地方政府财政收入减少。
（2）在长期，地方政府的财政收入主要取决于两个因素。①未来的税收归属，即未来的税收按照何种比例划分给中央和地方。现阶段改革后的增值税税收收入仍归属地方，是为了顺利推行增值税改革，缓解地方政府财政收入锐减的矛盾。但在长期，可以预期改革行业增值税的税收收入会按照一定比例由中央和地方共享，或者整体调整中央和地方之间关于增值税的分配比例，而不是依据之前的6∶4的比例。这种调整有可能进一步减少地方政府的税收收入。②“营改增”对地方经济发展水平的影响。此次增值税改革，可以有效促进现代服务业和交通运输业的发展，从而为经济的发展打下了良好的基础，为经济的发展扩大了税源，在税率不变或变动不大时，有助于地方政府财政收入的增加。在长期内，地方政府财政收入取决于上述两种因素相互作用的结果。
13“营改增”对地方政府债务的影响
政府的收入主要来自两部分，中央地方的转移支付和地方政府的税收收入。营业税原本作为地方税收收入的主体税种，在营业税改增值税后，尽管规定所征收的增值税仍然归试点地区，但税收在数量上减少了。如果中央政府的转移支付没有变化，或者增加的数量有限不足以弥补税收方面收入的减少，地方政府的收入是减少的。同时，地方政府要安排过渡性资金来补贴税收增加的试点企业，所以地方政府的支出是增加的。综合上述两种因素，地方政府的缺口资金只能通过借债来筹集。当前地方政府的债务问题已经比较突出，“营业税改增值税”又迫使地方政府通过举债来满足支出需要。
2地方政府债务对营业税改增值税的影响
21地方政府债务现状
《预算法》明确规定，地方政府不得发行地方政府债券。然而地方政府为了应对分税制实施后收入锐减和事权过大的资金压力，通过各种融资平台企业向银行等金融机构借债。当前我国地方债务存在诸多问题，除了债务规模过大、借债主体呈现多元化（财政部门、投资公司和企事业单位，甚至公益单位）外，还存在以下问题：
（1）地方政府债务缺乏可持续性。地方政府希望用土地收益来偿还债务，但未来的土地政策并不明确，这使得地方债务难以为继。黄艳芬、邬拉（2011）认为，地方债务的偿债资金主要来自财政收入和投资收益，而我国地方政府财力普遍薄弱，再者政府投资的多为铁路等基础设施低收益项目，这也造成了地方逾期债务越来越多。
（2）地方政府由被动借债转为主动借债。龚强（2011）等人认为，“地方政府正是根据年度财政转移支付流入和地方债务的约束下来确定本年度的政府支出”。地方政府借债在以前是为了弥补财政赤字，依据财政支出确定借债规模。而现在，地方政府依据能够筹借的资金来确定本年度的财政支出。
22地方政府债务问题的原因
地方政府债务出现、膨胀的原因除了财权和事权不匹配、金融危机的冲击和政府过度干预经济外，更重要的是以下原因：
（1）地方政府独立债务人地位的欠缺。首先，在法律上地方政府不是合法的借债主体；其次，如果以后年度地方政府无法按期偿还债务，需要中央政府的转移支付来弥补，便会出现纵向财政失衡。反过来，这又会给地方政府一种激励，即中央政府会为地方政府债务埋单。
（2）官员软约束和财政软约束。官员软约束是指，官员考核注重其在任期内的经济建设成就，忽略经济建设的代价。财政软约束是指，地方政府的发展规划依赖于中央政府的发展战略，一旦地方债务出现问题，难以区分是地方官员故意所为还是中央政府政策失误。所以，地方官员为了提高政绩，通过大量借债兴办投资来保证本地经济的高速发展，却不会顾虑过度举债的经济风险，同时利用权责不清来推卸借债责任。
（3）政府自身存在漏洞和财政支出结构不合理。政府运营成本过高，并且存在贪污腐败的现象，使财政资金不能物尽其用，“三公经费”居高不下便是一个例子。政府财政支出中有相当部分用于行政性支出和投资支出，可以通过厉行节俭和引导市场投资来缩减这部分支出，借以减少借债规模。
23地方政府债务问题对增值税改革的影响
“营改增”是税改趋势的需要，是保证增值税税收链条完整和税收中性的需要，其对地方政府的财政弹性提出了一定的考验。在税改过程中，伴随着利益的调整和分配，此次营业税转增值税改革将一部分社会生产所得由政府转给企业。同时，地方政府需要拿出部分配套性补贴利益受损的企业，这便要求政府的财政有伸缩的空间，这可以通过融资渠道来实现。但是，一旦政府债务逾期仍未能够偿还，就会造成资金链的断裂，阻碍增值税的改革，或者即使改革可以顺利进行，但在经济的其他方面埋下了隐患，这是明显的“拆东墙补西墙”策略。可持续的、规范的地方债务可以避免上述问题。
3综述和建议
31综述
税收改革不仅仅是经济层次的变革，更是一国政治制度的建设。正如制度经济学所表明，制度应当作为经济的内生变量，良好的制度有利于经济的发展和社会活力的激发。当前是我国经济发展的重要阶段，也是矛盾突出的阶段，营业税改增值税变革是影响整个经济层面的举动，是促进经济结构转型和让利于民的重要举措，它有利于完善税收制度、增加就业、发展国家软实力和与世界接轨，所以营业税改增值税势在必行。又由于地方债务是以政府信誉做担保的，所以地方政府债务问题不仅影响到税制改革的顺利进行，也影响到社会的信用体系建设和政府信誉。反过来，如果地方政府的债务具有可持续性、规范性和合法性，那么不仅可以充分利用社会闲置资源、促进地方经济发展，也为税收改革等一系列涉及利益分配的经济变革提供资金支持。正如黄艳芬认为：“地方政府债务作为地方政府平衡财政收支的一种手段，它是社会事业发展的一把典型的双刃剑。”
32建议
恶性循环的事物一旦能够得到扭转就会相得益彰。虽然现在有关地方债务的矛盾还没有严重凸显出来，但也初见端倪。笔者以为，当前“营改增”正在稳步推进，所以应当着力解决地方政府债务问题，未雨绸缪。解决地方政府债务问题，除了要实施规模控制、建立预警机制，还要注重法制建设和制度调节。
（1）修改《预算法》，给予地方政府债务合法性。国外治理地方政府债务的经验是，一方面控制地方政府债务过度增长，另一方面给予地方政府合法的融资渠道和合法的融资地位。如果要规范地方债务，首先应当承认其在法律上的合法地位，然后才能实施各种调控措施，比如规范地方融资平台、建立债务偿还机制等。
（2）调节中央和地方政府的关系。中央政府应给予地方政府一定的自主性。首先，要通过法律明确划分中央和地方政府的事权和财权，使中央政府不能随意将事权下放，却上敛财权；其次，通过完备的法律规范约束地方政府的行为，使得地方政府的债务法制化、透明化，令其有法可依，有规可束，减少违规操作和暗箱操作。
（3）充分发挥市场的调节作用。依据公共财政理论，市场的调节是有效率的领域，政府便不应该干预。在市场失灵的领域，政府来配置资源更能提高经济效益。但是如果政府去大量投资，由于资金不足，容易造成地方政府债务规模过大、债务逾期等种种问题，这些问题也是“政府失灵”的表现。所以，政府应当着力于经济制度的建设，完善相关的法律法规并贯彻实施，为市场发挥效能提供良好的制度环境和政策支持。
参考文献：
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