摘要:增加农村公共产品的供给是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的必然要求,也是构建社会主义和谐社会的必然选择。对近年来衡阳市农村公共产品的供给体系现状、存在的问题及原因进行简要分析,并提出了加大衡阳市农村公共产品合理化供给的对策。
关键词:农村公共产品;供给体系;现状;问题;对策;湖南衡阳
中图分类号 F320.3 文献标识码A文章编号 1007-5739(2010)11-0382-02
农村公共产品包括农村民生性公共产品和生产性公共产品。前者是指如义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等关乎农民生存状态、属于“社会公正”或“社会公平”范畴的公共产品;后者是与农业发展密切相关的公共产品如农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究等。目前,我国农村经济发展相对落后,农村社会保障制度尚未建立,增加农村公共产品的供给是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的必然要求,也是构建社会主义和谐社会的必然选择。
1衡阳市农村公共产品供给体系现状
1.1生活基础设施的惠及面不断扩大,质量档次大大提高
近年来,衡阳市深入实施“八件实事”和社会主义新农村“百村示范”工程,开展农村电网改造,农村安全饮水工程,公路“村村通”工程,推动信息进村入户,从而使农村交通网、供水网、供电网、信息网等基础设施网的受众面不断扩大。
1.2农村生产公共设施供给稳步增加
2006年,全市共有水库总量1 530座,总库容量19亿m3。据第二次农业普查资料可知,2006年全市村级单位共有机电井54 869眼,能使用的灌溉用水塘和水库96 497个,排灌站2 199个,这些设施为全市的农业生产用水发挥了重要作用。
1.3农村公共环境进一步优化
衡阳市农村生活和生态环境近几年得到有效改善。第二次农普资料显示,截至2006年末全市111个镇中,52.25%的镇实施集中供水,18.92%的镇生活污水经过集中处理,45.95%的镇有垃圾处理站。1.88%的村饮用水经过集中净化处理,1.39%的村实施垃圾集中处理,42.63%的村有沼气池,9.00%的村完成改厕。
1.4公共服务事业得到加强
突出表现在以下两方面:一是文化事业得到加强。2006年末,13.04%的乡镇有职业技术学校;5.98%的乡镇有公园;82.61%的乡镇有广播、电视站;70.33%的村在3 km范围内有小学,73.06%的村在5 km范围内有中学。97.72%的村能接收电视节目,30.58%的村安装了有线电视;21.45%的村有幼儿园、托儿所,1.41%的村有体育健身场所,2.97%的村有图书室、文化站,3.82%的村有农民业余文化组织。二是卫生保健事业加强。2006年末,99.46%的乡镇有医院、卫生院,73.37%的乡镇有敬老院;4.99%的村距离医院、卫生院在3 km以内,67.01%的村有卫生室;70.29%的村有行医资格证书的医生,21.45%的村有行医资格证书的接生员。同时,还有60%以上的农村本地户参加了农村新型合作医疗。
2存在的问题
2.1供给总量不足
长期以来,衡阳市的经济建设以工业化为中心,政策的制定和资源的分配也就倾斜于工业的发展,这种以农补工的政策造成了农村公共品供给的相对短缺,虽然近10年以来,农村公共基础设施落后的状况在一些地方有所改善,但总的来看仍不能适应形势发展的需要。农业基础设施建设滞后于农村经济发展,特别是事关农业兴衰的水库、防洪排涝设施、农田基本建设等公益事业投入明显不足。
2.2供给结构失衡
农村公共服务的供给在结构上失衡具体表现为,农村公共服务供给存在“五重五轻”以及“两多两少”的现象,即:重视硬件建设,轻视软件建设;重视准公共产品,轻视纯公共产品;重视“数量”轻视“质量”;重视短期公共产品而轻视长期公共产品生产;重视新建,轻视维护、维修已有的公共产品;农民急需的公共产品供给少,农民不需要的或者需求较少的公共产品却大量过剩;生产所需的要多,而生活所需的要少。比如,国家实施积极财政政策,增加了农村电网改造、道路建设、广播电视等方面的投入;但农民急需的基础教育、农村公共卫生医疗、农民贫困群体救助、农村水利设施建设和维护等至今仍是公共产品供给的“盲点”。
2.3供给主体责任不明确
根据公共财政理论,农村的“纯”公共服务应该由政府免费提供,对于“准”公共服务而言,市场机制可以发挥一定的作用。但由于公共服务的基础性和外溢性特征,政府在提供“准”公共服务时仍然应该发挥主导作用。此外,农村公共服务供给的渠道单一,无法满足农民多样性的需求。政府仍是较为单一的供给主体,同时受决策目标和资金的限制,政府提供公共服务的数量有限、质量不高,难以满足乡民对公共服务多样性、高质量的需求。
2.4供给效率低下
我国目前的农村公共产品的供给机制被总结为“自上而下的制度外公共产品供给决策程序”,即公共产品的供给很大程度上决定于上级的偏好,由上级决定公共产品供给的品种和数量。这就导致农村公共产品的供给脱离了地方的实际需要,缺乏科学的决策机制。
3原因
3.1政府财权与事权不相对称
中央政府向地方政府转移事权,却没有给予地方相应的财权,特别是在农村税费改革以至农业税取消后,基层政府财源进一步被削弱,农村公共产品供给的资金更加紧张,而上级政府的财政转移支付无法根本解决基层财政困难,无力承担农村公共产品供给的责任。可以说,财权划分模式与事权划分模式的不对称是基层政府行为不规范的体制性诱因,农村税费改革后则成为基层政府财政困难的主要原因[1]。这种财权上升、事权下放的机制带来的直接后果就是基层政府在提供农村公共产品时财力不足,上级政府的转移支付资金主要被用于弥补“吃饭财政”的缺口,在供给公共产品上显得捉襟见肘。
3.2城乡“二元”公共服务理念的长期制约
建国以来,我国长期实行城乡分割的“二元”发展模式,形成了城市和乡村不均衡的公共产品供给体制和基本制度。城市所需要的公共产品是由政府财政包揽供给,居民通过缴纳税收享受政府提供的各种公共产品,所需的资金由财政预算安排;而政府对农村所需要的公共产品提供较少,许多服务都要由农村基层负责提供,由农民承担其费用支出。而公共产品本身的性质和特征及农村基层财力决定了这种制度外供给不可能满足农村长期发展的需要,结果造成区域经济发展不平衡、资源配置不合理、社会分配不公平。
3.3“自上而下”公共服务决策体制的相对偏颇
长期以来,我国各级政府是农村公共服务供给的唯一合法主体,实行“自上而下”的公共服务决策机制,这种“自上而下”的供给决策机制忽视农民的需求偏好和个体差异,不能反映农村公共产品的需求状况。另一方面,政府在公共产品的供给决策中追求选票和权力的最大化,农民作为公共产品的需求者,追求个人效用最大化,双方目标函数的不一致使得整个供给过程成为供求双方的博弈过程,而农村居民由于经济权力分散,谈判地位低下,不得不接受行政指令的强制性供给。
3.4政府“单中心”服务主体格局的缺憾
当前衡阳市农村公共产品的供给基本处于基层政府垄断的局面,政府同时扮演了服务的提供者、安排者和生产者三重角色,忽视了服务提供和服务生产相分离的可能性与必要性。这种供给模式不可避免地造成了严重的资源浪费、效率低下、服务成本不断提高等弊端。随着农村经济的发展、农民自主意识的增强,农民对公共服务的需求表现出多层次性、多样性;同时,公共服务具有规模效应大、资金数量投入多、周期较长等特点,这决定了由政府全面提供是不明智的,会给政府背上沉重的财政负担。
4对策
4.1强化政府在农村公共产品供给中的主体地位
经过近30年来的改革开放以及所积累的物质基础,衡阳市的经济实力不断增强,现在已经到了工业反哺农业、城市带动农村的时候了。在新的历史条件下,农村公共产品应改变过去靠农民自身解决,以农民投入为主的体制,实行以农民为辅、以政府为主的供给与管理体制,使农(村)民和城市居民一样真正享受“国民待遇”。因此,必须强化政府承担农村公共产品天然提供者的重要职能,建立起城乡一体的全面协调可持续的农村公共产品供给机制,改变公共产品供给上“重城轻农”的政策倾向[2]。当前,政府要在“公共基础设施增量”、“农村布局整合实现配置最优化”上深入实践。
4.2拓宽农村公共产品供给投融资渠道
目前财政转移支付及“一事一议”方式并不能根本解决农村公益事业发展对资金的需求问题,必须拓展农村公共产品供给筹资渠道,鼓励社会资本参与,实现供给主体多元化,完善农村公共产品供给投融资体制[3]。一是在公共产品的供给上,政府可以提供各类优惠政策和适当财政补贴,积极引入私人资金参与农村公共产品的提供,也可以采取政府与私人共同提供公共产品,促使资金来源多渠道、投资主体多元化格局的形成。二是在发展农村金融上,要注重发挥“新三社”(信用社、供销社、合作社)作用,政府要加强支农资金整合力度,集中财力办大事,致力解决事关农村经济社会发展的硬软基础设施建设。三是在畅通民间资金投资渠道上,应制定充分调动社会资本参与农村公益事业发展的激励政策,引导合理投入,倡导发展“三农”社会资助机制,鼓励、支持经济实体、个人和其他社会力量投资农村公共产品。
4.3建立健全群众农村公共产品诉求机制
要在进一步推进农村基层民主制度建设的基础上,建立公共产品的需求表达机制。一是建立由农民内部需求决定的公共产品供给机制,实现供给决策程序向“自下而上”的转变,建立新的农村公共产品供给决策程序。二是建立健全农村自治组织的各项规章制度,进一步健全和完善村民会议、村民代表会议等制度,把联系群众的切身利益和普遍关心的热点、难点问题,提交到村民会议或村民代表会议讨论,广泛征求群众的意见。三是发挥协会组织中介作用,依托农业产业化形式组建和发展农民协会和农民专业合作经济组织,使广大农民通过组织化的集体行动表达意志和利益呼声,改变农民群体在农村社会公共事务中的“失语”状态,在政府和农民之间架起沟通的桥梁。
4.4健全农村公共产品供给有效监督机制
在农村公共服务供给过程中,建立健全农民监督服务提供者提供服务的制度和渠道至关重要[4]。一是深化政务公开制度,加强行政透明度,扩大农民知情权。二是完善公共产品供给监管制度,扩大农民的质询权和参与决策权,倡导第三方和受益方参与项目监督。三是积极发挥各级人民代表大会的预算制定、监督检查作用,确保支农资金预算支出效益最大化。
5参考文献
[1] 贾康,白景明.县乡财政解围与财政体制创新[J].乡镇财政,2002(3):4-9.
[2] 毛寿龙.西方政府的治道变革[M].北京:中国人民大学出版社,1998:1.
[3] 吴璠.构建公平有效的农村公共产品供给体系[J].农村经济,2005(12):26-28.
[4] 罗伟忠.构建新型农村公共产品供给体系[J].桂海论丛,2005,21(6):52-54.