摘要：在地方治理范式中，治理权威多中心化以及由此引发的多元主体、合作主义、自主网络结构等模式是实现公共服务有效供给的良好路径。构建我国公共服务合作供给网络，政府职能转变和功能主导是基本前提，多元主体和功能互补是基本组织结构，公民参与和诉求表达是重要保障。
关键词：地方治理；公共服务；合作供给网络
中图分类号：D035
文献标志码：A
文章编号：1002－7408(2010)06－0016－03
兴起于20世纪90年代的治理理论是当前公共管理领域的核心理论。作为治理理论的研究途径之一和治理理念的具体化产物，地方治理理论适应了全球化和分权化趋势下社会利益主体多元化的公共管理生态环境，强调综合利用政府、私营部门和公民社会多元主体形成的合作网络，旨在通过权力多中心化以及由此引发的主体多元化、过程互动化、方式协调化等路径来实现良好的公共管理。就目前学界能够取得共识的内涵和范式而言，地方治理具有几个基本要素：多元主体、合作主义、自主网络结构，即治理主体是多元的，多元主体对应相同或不同的治理对象，通过合作方式建立平等对话的网络结构，通过协商、伙伴关系共同管理公共事务。
将公共服务供给问题纳入地方治理的范式，我们发现，尽管我国公共服务供给经历了计划经济和市场经济体制等不同阶段的制度变迁，但本质上都延续着以政府为供给主体的“单中心”体制。长期以来，对于“单中心”供给体制的质疑和批判一直围绕“政府缺陷”和“政府失败”等问题展开。因此，地方治理范式应强调公共服务的合作网络供给模式，即“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展”。在该合作供给网络中，政府职能转变和功能主导是基本前提，多元主体和功能互补是基本组织结构，公民参与和诉求表达是核心要素。该范式突破了“单中心”体制的价值局限，为构建基于多元主体的、以合作主义为准则的公共服务供给网络提供了全新的路径选择。
一、合作供给网络构建的前提：政府职能转变和功能主导
基于“单中心”体制现状，地方治理倡导权力“多中心化”，其实质是治理权威从国家(政府)中心主义向多中心的转移。它以政府权力调整与职能界定为起点，旨在达成政府、市场、社会之间治理权威的分化和扩散，以增进合作网络中多元主体的积极性、灵活性、回应性。公共服务合作网络供给强调在破除国家(政府公共部门)
“单中心”供给(垄断供给)体制的前提下，在公共服务供给领域引入市场竞争和社会参与机制，吸引并充分利用各种公共部门和私人部门的参与，形成以政府、市场和社会为基本架构多元化供给网络，并通过网络主体间对话与互动、分工与合作，最终达到公共物品供给的帕累托最优。
在实践过程中，合作供给网络的构建必须以行政理念和政府职能转变为前提。在行政理念上，由传统的以“公共权力”为核心的“管理行政”转向以“公共服务”为核心的“服务行政”，以建设服务型政府为价值追求；在政府职能和行为方式上，主动打破政府垄断模式，在政府和市场、社会之间划分权责范围，避免“政府偏好于设置强度较高的参与、控制和干预经济的体制结构和职能体系”而忽视公共服务供给职能，造成“某些涉及社会公共利益的公共物品事业发展的瓶颈现象”。政府在保留少量完全公益化的公共服务机构、承担必要的基础性公共服务之外，应将能够且有必要实现职业化、专业化供给的公共服务归还给市场和社会，尤其是从带有竞争性公共服务供给领域退出，向市场和社会进行放权。
需要说明的是，虽然政府在公共服务领域的“放权”具有明显的“去政府化”色彩，但并不等同于对治理中国家(政府)地位的否定。与此相反，地方治理理论明确强调了政府在合作供给网络中的“元治理者”的地位，“首先，政府将继续扮演在立法和政治规则指定方面的首要角色，让各种各样的自组织网络得以运行……其次，政府可能在提供资源和解决超越单个网络的问题上有所帮助。第三，政府需要对网络间的互动进行监控，以确保特定网络内部和网络间关系中的民主原则和社会平等。”可见，国家(政府)被赋予了规则设计、网络联结、秩序维持等重要职责，以避免由于各单体中心对合作供给既定目标发生争议而导致治理失败。
更进一步，政府还需具有如何建立并维持合作供给网络的战略视角。因为市场、社会主体在进入该领域之前，必然要充分考虑可能的经济利润和自身的组织能力。对此，政府应当为其设置适当的参与机制，对其进行有效的引导和扶持。在当前我国公共服务供给多元化改革的起步阶段，政府应首先通过制定法律法规，为各种形式的市场、社会主体进入公共服务供给领域提供制度依据，尤其是加强公共服务供给领域的竞争(准入和退出)机制、价格监管、质量监控、竞争秩序维护等机制建设，积极寻求与市场机制、社会公益性的兼容性，维持局部与整体、效率与公平之间的总体平衡。其次，选择合适的领域逐步推进合作网络供给。在保留政府监管权力的前提下，尽可能以私有化(民营化)等方式放开规模经济特征不明显、进入障碍较低的公共服务领域，而对于规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务领域，则由政府(公共部门)结合市场机制，通过合同承包、特许经营等方式交给市场主体供给。第三是恰当控制好的参与进程与限度。可以适当加快在经济社会发达地区的改革速度和力度，加速政府退出进程，扩大市场、社会供给领域和比重；而在经济社会发展相对落后地区，则需延缓政府供给的退出进程，积极开发市场机制、重点培育社会主体，尤其需要避免出现政府、市场同步失灵的情形。
二、合作供给网络的组织结构：多元主体和功能互补
公共服务合作供给网络是一个基于能力定位和角色分工，以互补和合作为纽带，多元主体结成公共服务有效供给的合作治理网络，其组织结构包括以下内涵：
一是政府供给。公共服务的合作网络供给并不等于政府放弃公共服务供给的责任，只是意味着政府履行责任方式的改变：政府逐渐退出非核心职能性的公共服务供给，而更加专注于自身职责领域的公共服务供给，从而塑造一个更负责、更有回应性的政府。为了避免由于外部性引起的“市场失灵”，政府必须利用公共财政支付供给，以确保基本的公平与效率；与此同时，由于我国当前社会、公民等多元主体力量薄弱、组织分散，尚且不具备发挥强大效用的能力，所以，政府供给将在很长时期内仍旧是公共服务供给的主导模式。
根据公共财政理论，公共服务的性质决定其供给模式。一般而言，由政府负责供给的公共服务包括纯粹公共物品和某些强公益性公共服务，前者主要包括维护国防安全、开展外交活动、制订国家制度、确定法律政策、维持市场秩序、保障公民权利、维护社会治安等，后者有如公共卫生、基础教育、社会救助等。从历史角度而言，由于长期
受总量有限的制约，城乡公共服务领域，尤其是卫生、教育等领域还存在着大量公共财政缺位、政府失职的问题，因而，政府供给责任不仅不能弱化，更需进一步加强。从世界范围来看，无论是发达国家或发展中国家。无论所处怎样的发展阶段，政府承担公共服务供给责任、比重如何变化，政府对于纯粹公共物品和强公益性公共服务的主导供给作用始终是不可替代的。
二是市场供给。在市场经济条件下，市场机制是有效的资源配置方式。从理论上而言，市场供给最有效率的是准公共物品，典型的有如基础设施类公共服务(如铁路和桥梁建设、垃圾污水处理设施等)和管网载体类公共服务(如铁路运输、公交服务、供水供电、广播电视等)。由于上述准公共物品只在一定程度上具有非排他性和非竞争性，其提供者可以通过收费的方式弥补边际成本和耗费，为市场主体的介入提供了可能。因而，在上述特定的公共服务领域，可以引入个体、私营、混合所有制经济等市场主体，通过合同承包、政府补助、政府参股、特许经营(含BOT、BOOT、BOO等形式)、私有化(民营化)等模式参与公共服务生产和经营。市场供给的介入在缓解了公共财政压力，有效增加供给总量的同时，其赢利性本质可以加剧市场竞争，有效促进公共部门的供给效率。
三是社会供给。地方治理理论强调国家的碎片化属性与现状，认为国家是作为一套既联系又分割的复杂机构与制度展开行动的。无论是国家还是各级地方政府层面的公共行政问题，其主体必然超越公共机构的边界，为政府与其他许多非政府组织所共享。因而，一种宽泛定义下的“第三部门”
(包括准政府机构、公共企业、社会企业、非营利组织等诸多形式)构成了公共服务社会供给的主力。在地方治理视野下，“第三部门”具有民间性、组织性、灵活性、公益性等特征，它通过政府委托、合同承包、替代政府等模式，参与资源类公共服务(如公共文化服务、公共信息服务、公共设施服务等)、公益性公共服务(如社会救助、志愿服务等)、集团性公共服务(如行业性、社区性公共服务等)供给。由于“第三部门”的组织结构独立于政府官僚体系，它克服了政府机构权力等级制的缺陷，能够采用灵活多样、平等参与的运作方式，具有低成本、高效率的相对优势；同时，“第三部门”在功能立场上具有回应政府和市场双重失灵、有机结合公平与效率原则的特点，因而具有广泛的社会支持网络。
虽然实践中的政府、市场、社会主体的分工与合作并不完全按照上述分类，而是根据具体情况具体选择供给方式，但是功能互补与合作互惠有效强化了合作网络的组织结构力。就单一主体而言，政府具有政治权威和制度资源优势，但存在着“政府失败”的可能；市场具有交换机制和信息资源优势，但也存在着“市场失灵”的缺陷；
“第三部门”具有广泛的社会网络资本，但受公民社会发育程度及其自身局部性、狭隘性的限制，供给功能尚且有限。但是，在合作供给网络的分工与竞争中，政府通过维护公共秩序、法规管制、政策监督、保障权益等方式作用于市场供给主体，通过财务补助、租税减免、政策监督、法规管制等手段影响社会供给主体；市场主体和社会主体则通过合作供给、影响政策等方式反作用于政府；与此同时，在市场主体和社会主体之间有存在着正向的技术支持、财务支持和反向的社区参与、个体认同等相互作用。…政府、市场、社会等多元主体通过资源和信息交流，克服自身有限理性和有限能力等缺陷，学会如何在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动实现共同利益，从而为达成有效的集体行动提供了可能。反观现阶段我国城乡出现的一系列公共服务诱致性变迁现象，如社区医疗卫生服务的民间供给、小型农田水利设施的私有化等，都是得益于合作网络供给的构建与运行。
三、合作供给网络的运行保障：公民参与和诉求表达
无论是政府、市场、社会各单体中心还是合作供给网络，都涉及到公民参与和需求表达的问题，而公民参与有限和需求表达机制缺失正是造成公共服务结构性失衡的主要原因。以公民参与和诉求表达为依据的公共决策机制替代以政府或部门偏好为依据的传统公共服务决策方式，是合作供给网络运行的重要保障。
在地方治理模式中，公众参与被赋予了重要的地位：公民参与是表达和实现公共利益，构建关于公共利益的共同认知的必要方法，也是促进公共政策合法性与执行力，提高政治系统代表性和回应力的重要途径。公民参与可以分为直接民主、代议民主等途径。无论是直接或间接民主，其实质都是主张通过参与、互动与协商，在创造性共识的基础上，化解冲突，容忍歧义，将依赖性的个人转化成为自由的公民，将私利转化为公共利益。相对于自由主义民主的“弱势”而言，地方治理理论中的公民参与意味着多种形式的公民及社会组织直接参与或自治，更接近于巴伯的“强势民主”。它强调参与是以公民身份为基点，以“自治组织”而非“代议制政府”的名义对公共治理直接进行管理，在“作出基本决策和进行重大权力部署的时候”进行“充分地和详尽地参与”。在公民通过地方选举投票、公共服务消费、表达利益取向、参与社区供给等不同形式参与地方公共服务治理的过程中，公民身份与自由平等互为支撑，社会个体借助公民身份结成区别于“多数人的统治”和“代表的统治”的“公民的自治”，拥有共同体意志和公共意图，真正实现诸如自由、平等、正义等政治价值。
由于单个公民的参与力量有限，而组织化参与往往更为有效，所以，地方治理理论更为强调借助“自组织网络”或“公民共同体”等公民组织，促使单独个体转化为相互依赖、相互联系的公民群体，创造出具有公共性的共同体以对抗可能的侵犯。当然，共同体在强调公共性的同时并不排斥公民个人的独立性。反观我国城乡现存的一系列公民“自组织网络”和民主沟通与协商的制度形式，前者有如城乡的半政权性组织、合作经济组织、维权性民间组织等，后者有如民情恳谈会、民主听证会、民主议事会等，虽然在表达公共服务需求、保护公民利益、促进公民社会发育等方面发挥了积极的功能，但其承载的公共决策仍在很大程度上受制于政府权力和既有权威结构的影响，其有效性和制度的可持续性存在较大的不确定性。
为确保合作供给网络中参与协商和诉求表达的有效和顺畅，政府必须主动建构公民参与的制度环境，在法律保障公民基本参与权的基础上，健全公民参与的角色制度化规定，细化公民参与的操作性规定，加强公民诉求表达渠道的畅通性建设，既保证公民的组织化参与受到规范的制度和规程保障，也为消解公民组织的“官民二重性”，实现民间组织由“外生”到“内源”的转变创设条件。与此同时，公民“自组织网络”或“公民共同体”也要积极完善自身组织制度规范，确保组织体系具有较强的稳定性和环境应变能力以抵御外部力量带来的不利影响。