摘 要
对电子文件全数字管理框架的研究旨在推进文件数字转型理论与方法的完善。本文以案例研究与文本分析法，从战略、制度、系统和评估工具四个层面梳理美国联邦政府的电子文件全数字管理框架，发现其构件多元设定、框架整体关联、构建有序升级的特点。以此，立足我国国情提出强化实施框架全数字目标导向、完备实施框架整体设置、推进实施框架深入应用三个方面策略。
关键词
电子文件 文件管理 数字转型 实现框架
Abstract The research on framework of full digital management of electronic records aims at improving the digital transformation theory and method. With the method of case study and text analysis， this paper combs the full digital management framework of electronic records of the U.S. federal government from the perspective of strategy， institution， system and evaluation tool， and finds its characteristics of diverse components， correlated framework and progressive upgrading construction. Then based on the national conditions of China， the paper proposes strategies to strengthen full digitization direction， improve integral setup and promote deeper application of framework.
Keyword electronic records; records management; digital transformation; implementation framework
一、引言
數字技术已全面融入社会的方方面面，在“互联网+”、人工智能、大数据等国家战略的驱动下，数字文件的全程全面无缝支持已成为实践所需，即文件在全流程中均以数字形式形成、捕获、管理、处置和利用，从而适应数字环境所需。电子文件的全数字管理在如政务、税务、电商、能源等各领域中得到热烈探讨与积极探索，并进一步推进研究领域的关注。
各国与地区均将电子文件全数字管理作为重要的规划目标。澳大利亚基于数字连续性提出在2016年完成联邦政府的全数字形成、管理与保管文件目标，其目标基本实现;美国联邦政府在《政府文件管理指令》的推进下，完成了2019年实现电子文件尤其是电子邮件全数字管理的多数目标;英国中央政府亦在数字连续性项目的支持下，较大程度实现了文件管理的数字转型;我国在电子文件部级联席会议委员会和国家档案局的推进下，开展了电子文件管理的前沿示范探索，电子文件单轨制管理在上海自贸区等均展开了试点工作，电子文件的全数字管理亦在一定进程中。同时，各国与地区尚未全面实现电子文件全数字管理，面临来自顶层设计、标准规范、流程设置、系统开发、评估反馈等多方面的挑战，需进一步完善与升级。
这亦反映在我国的电子文件管理相关研究中。一方面，从电子文件管理的通用层面研究更加完整与适合的框架以及方案来推进电子文件管理水平，来实现文件管理从模拟环境到数字环境的转型[1]，从中识别战略框架、体制、业务、系统、能力与责任等关键要素并提出推进策略[2]。另一方面，直接针对电子文件单轨制展开讨论，这既涉及单轨制的内涵，也包括单轨制的必要性、价值和基本实现策略[3][4][5]。同时，当前的研究尚需进一步对实践尤其是较具成果经验的行动予以调查与分析，立足实际情况形成更系统且可行的框架，从而能补足研究在方案设计层面的不足。
由此，本文将以目前在电子文件全数字管理已有长足探索且在世界范围内形成示范成果的美国为例，对其推进电子文件全数字管理具体行动进行调查、梳理和分析，由此形成电子文件全数字管理的实现框架。
二、电子文件全数字管理的推进措施概览
电子文件的高效管理已成为美国联邦政府优化升级尤其是建设开放政府的重要措施，这在《政府文件管理指令》里得到明确。电子文件的全数字管理成为战略核心，持续在美国档案与文件署（NARA）的规划中凸显为关键目标。为实现电子文件全数字管理，NARA为此实施了一系列推进式举措，主要包括以下四方面。
1.规划方向性战略。在《总统备忘录——管理政府文件》[6]要求有关部门制发文件管理指令的背景下，NARA与美国行政管理和预算局在2012年联合发布《政府文件管理指令》[7]，通过征求联邦机构、跨机构组织及利益者意见，构建合法合规的文件管理框架，要求联邦机构尽可能消灭纸质文件，完善电子文件全数字管理。联邦文件管理改革有两个具体目标，一是到2019年末，联邦机构要实现将文件以电子形式进行管理和移交，推动联邦机构文件管理的电子化和规范化进程;二是到2016年末，联邦机构要以可访问的电子形式管理电子邮件。《政府文件管理指令》中的计划项目时间安排清晰：例如到2013年末，各机构制定并实施数字转型计划，NARA要完成并颁布永久电子文件移交指南修订稿等;2017年末，NARA应完成对《通用文件保管期限表》的重大修改等。
2018年2月，NARA发布《战略计划2018—2022》[8]，在明确自身定位与方向的前提下设定具体的目标，明确相应任务以及路径。其中，关于电子文件全数字管理提出了进一步的发展要求。例如，明确联邦机构高级官员负责机构电子文件管理计划的审查;修改永久电子文件的移交指南;创建新的电子邮件指南;完善电子文件管理框架，构建方法与工具、系统与技术、政策与规范、人员与职责以及外部监督与评估的有效保障框架;为保障联邦机构电子文件管理活动合法合规性，定期召开高级机构官员会议，讨论指令执行进展情况等。
2.制定保障性制度。以《政府文件管理指令》为纲，美国针对永久性电子文件的全数字管理提出阶段目标，从各机构关于电子文件的转移格式、元数据、机构培训、风险管理等方面提出要求并加以指导，针对电子邮件和电子讯息这两类特殊电子文件提供了相应的管理指南。在针对永久性电子文件的制度上，NARA发布的《政府文件管理指令》确定了电子邮件文件管理成功标准的目的，并从政策、系统、获取途径和处置四个方面提出管理电子邮件的要求，列举与电子邮件管理相关的法规、规章以及NARA发布的指南、公告等制度性文件资源，以提供健全的电子邮件管理的配套标准规范。为实现此目标，NARA发布了《永久电子文件管理标准》[9]，为各机构提供了成功管理永久电子文件的标准，包括各机构为实现2019年的目标必须重点关注的高级视图和供各机构完成的业务活动。对于永久电子文件的转移，NARA在《永久电子文件转移格式指南》[10]和《永久电子文件转移元数据指南》[11]中，对于移交永久电子文件时可接受的文件格式、方法、步骤都作了相应规定，定义了向NARA传输永久电子文件时必须附带的最小元数据元素集，与战略中关于转移永久电子文件中包括元数据的行动相配合。
电子邮件作为美国电子文件管理的核心部分，NARA针对其管理提出了具体目标：电子邮件记录必须保存在支持记录管理和其他代理业务需求的适当电子系统中。各机构必须有适用的记录进度表、机构政策和IT系统，以确保联邦记录的电子邮件能够被访问、管理、保存、适当处理和应用。并发布《电子邮件管理指南》[12]、《电子邮件管理标准》[13]，规范联邦机构关于管理电子邮件的文件管理职责，颁布标准描述了适用于电子邮件的现行法规、规章和NARA指南中的文件管理要求。电子讯息也是非常重要的一类电子邮件。NARA发布《电子讯息管理指南》[14]，对电子讯息定义、管理挑战、管理需求、管理方法和报失都作出相应的规定，以帮助各机构制定电子讯息管理战略。
为提高机构管理电子文件的能力，NARA发布《机构文件管理培训要求》[15]，在该公告中要求各机构建立和发展适合文件管理培训的要求。制定了管理联邦信息资源的政策，提供了机构文件管理培训计划的最低要求，确定了培训对象、培训频率。
3.开发执行性系统。为保障电子文件全数字管理的顺利推进，NARA不仅从国家战略和制度层面予以重视，为电子文件的科学高效管理提供可靠外围保障，更结合数字环境下计算机技术的进一步发展，有计划地推动系统的开发，以具体落实和执行电子文件全数字管理的目标与任务。针对电子文件爆炸式增长带来的一系列问题，NARA作出战略性布局，启动ERA（电子文件档案馆）项目，旨在保证联邦政府永久性电子文件的移交、接收、管理、保存和利用等环节流程化、一体化、系统化和科学化[16]。该项目最早从2002年正式启动，于2012年基本完成，具备支持联邦机构向NARA提交审核保管期限表、移交电子文件，以及电子文件接收、处理、长期保存和开发利用等功能。
具体而言，NARA制定的《电子文件档案馆功能需求》中列举了ERA的九大类功能需求，涉及电子文件管理、接收、存储、利用、安全、保护、对接用户、系统管理和特殊服务等共计856项功能需求。在系统架构方面，ERA系统采用OAIS（开放档案信息系统），即为解决电子文件的长期保存问题以及保护电子文件的真实性、完整性而提供的参考模型。ERA系统兼顾信息生成者、管理者与利用者三大主体的需求，保证了信息生成、管理与利用之间的互联互通，从宏观上保证了综合性数字档案馆系统的合理性。此外，ERA系统还包括存取工作区、存储工作区和查询工作区等三大工作区，满足各种功能需求，例如联邦机构生成的永久性电子文件的移交与接收，电子文件在系统存储模块中的保存、备查以及电子文件元数据的保存，公众对允许开放的电子文件的查询以及在线利用等。
由于开发时间跨度大，ERA部署目标也不断调整，从最初保证系统具备真实性、持续性与可进化性，以满足电子文件长久保存利用的需要，到建设综合性的数字档案馆系统，打破了电子文件形成的时间、空间与载体的限制。为更好地适应新形势下电子文件管理的需求，NARA于2015年正式启动了ERA2.0项目。该项目目前仍在实施过程中，计划于2020年实现全部系统功能开发。ERA2.0项目在系统开发理念、开发方法、技术架构、功能规划等多个方面都进行了优化，在提高移交处理效率和降低管理成本上有突出的表现[17][18]。
美国电子文件管理遵循文件生命周期理论，电子文件全数字管理坚持前端控制和全程管理的原则。NARA除了开发ERA系统以满足联邦机构永久性电子文件长期保存和利用的需要，也出台了《通用ERM要求》[19]，制定通用机构风险管理要求。这份通用要求根据生命周期和移交格式划分了不同的需求主题、需求类型、需求优先级、资源等情况。在第四节中也为代理机构提供了管理电子文件的标准，帮助供应商提升应用ERM工具的能力，并帮助代理机构确定最佳工具以满足其需求。联邦机构在机构电子文件的管理和处置过程中可以参考《通用ERM要求》，开发本机构的电子文件管理系统，做好全数字管理的前端工作。
4.展开监管性评估。为加快转型步伐，实现全数字转型，《政府文件管理指令》建立了一个严格的文件管理框架，向联邦机构提出三大要求：一是各机构需要设立一名高级机构官员（SAO），领导、协调、监督、审查机构的文件管理实践;二是各机构要尽可能以电子格式管理、保存永久和临时电子邮件;三是各联邦机构尽可能实现以电子格式管理永久电子文件。NARA针对三个要求，分别制定了文件管理高级机构官员（SAORM）评估工具、联邦电子邮件管理评估工具、机构文件管理自评工具，并要求每个高级机构官员均需向NARA提供年度报告，在此基础上NARA对其进行审查，完成数据统计、分析等工作，对战略方法进行适应性的修改。
為更好实现2019年末以全数字方式管理联邦机构永久电子文件的目标，NARA利用各种评估工具对机构文件管理工作开展调查，于2018年3月颁布《永久电子文件管理标准》，对整个联邦政府的电子文件管理提出了更统一明确的规范，是NARA今后电子文件管理水平评估工具制定的重要依据。
《永久电子文件管理标准》明确了永久电子文件管理的顶层设计要求、业务活动重点和通用电子文件管理要求。顶层设计以政策、系统、提供利用和处置四个重点为主;业务活动以维护系统、咨询利益相关者、明确和实施移交方案四个业务实践环节，其中，制定政策为核心，明确资源分配、开展员工培训、对业务环节实施评估为保障工作;通用电子文件管理要求是在顶层设计、业务活动互相补充的基础上形成的一个较为全面的通用管理框架，各机构可通过与IT开发人员或相关技术人员密切合作，以确保电子文件管理工作有序开展。
三、电子文件全数字管理的实现框架解析
1.构件多元设定。为实现联邦政府的电子文件全数字管理，NARA对应不同需求设定不同功能的配套措施，这为实现框架的构建设定了多元的基本构件，形成了以战略、制度、系统、评估工具为核心构件的整体，以多元的要素发挥不同作用：战略用于从宏观层面确定电子文件全数字管理的方向、价值、紧迫性，以及整体规划，为电子文件全数字管理提供顶层指引;制度用于电子文件全数字管理实现过程中的全面指导，帮助确认电子文件全数字管理的方法、流程、环节、系统功能要求等;系统用于从实践上落实全数字管理，只有配套相应的功能模块，全数字管理的意识、方法与具体方案才能得以实现;评估工具则是用于确认电子文件全数字管理的进度、问题与优化方向，以此帮助各机构形成相适应的电子文件全数字管理实现方案。
由此，得益于多元构件的设定，NARA为联邦政府电子文件全数字管理实现了方向指引到细节规范，从制度指导到系统应用，从战略目标设定到全程全面评估与调整等多方面支持，从而解决了电子文件管理是什么、为什么要推进、如何推进等核心问题。
2.框架整体关联。实施框架的完备构建不仅在于不同构件的确认、设定以及设计，还在于将各构件从整体进行关联，从而能够为电子文件全数字管理的统筹规划和实践落实提供方案。从NARA各类推进措施来看，各构件不仅发挥各自效用，且形成了组合效应，主要表现在两方面：一方面，各构件具体内容的设定具有較高的契合度。从现有框架来看，战略、制度、系统以及评估各有侧重，但电子文件全数字管理的内涵贯穿其中，各构件之间相互统一和衔接。例如，系统建设是全数字管理中的重要任务，为此NARA制定了系统功能需求作为制度规范，成为系统开发、策略或采购的标准，亦成为评估各机构系统的重要参考。另一方面，各类型的措施是组合推进，在时空上达成一致，共同实现不同阶段的目标。同样以电子邮件为例，《政府文件管理指令》作为战略确认了电子邮件作为优先任务并确认了基本规划，制度层则按照规划制定不同阶段所需的制度，并成为评估工作中明确各机构电子邮件管理水平的依据。
总的来看，NARA以不同构件形成的整体关联框架，既有助于高效推进电子文件全数字管理，以避免不同构件之间出现冲突性执行障碍，更有助于从战略设计到实践评估的相互对照，从而为明确具体进度、问题与完善方案提供科学工具。
3.构建有序升级。电子文件全数字管理并非一蹴而就的静态事务，NARA的实现框架较好地针对它的复杂性与动态性进行了过程性构建。电子文件全数字管理既非简单的技术方案升级，亦不是纯粹管理层面的制度调整。它涉及到的是管理、技术、文化、司法等多方面的事宜，相应的实现战略、制度、系统和评估难以在短期内完整设计到完全成熟的程度。同时，电子文件全数字管理的理论内涵与实践要求亦在探索中，在数字环境多变和社会转型深入的情况下其要义与具体表现在动态变化中。从NARA的电子文件全数字管理的实施框架来看，其内容在持续建设中。以战略为例，在2010年之前的电子文件管理整体建设基础之上，2011年在联邦政府层面的战略中提出，并随之在2013和2018年的战略规划中设定为核心目标之一。在不同阶段中，电子文件全数字管理从被简单提出到有一定阶段性规划，至今则有更明确具体的规划和任务设置。在制度层亦是如此，电子邮件管理的相关制度在2011年将其作为优先任务后，从2013年至2017年进行了系列性的制定，从提出基本框架到新方法，并配套相应的培训指南，这些都显示出过程性建设的重要性。在评估层面，更是进行年度工作，以此确认电子文件全数字管理的具体进度并形成下一阶段的方向与安排。
因而，NARA凭借持续性的构建逐渐提升了电子文件全数字管理实施框架的完备度，这为不同阶段的电子文件全数字管理提供了目标与执行参照，帮助明确实践进度、问题与相应对策。同时，这也促进了对电子文件全数字管理具体内涵与实现方案的科学分解，为实践提供了更加清晰的路径。
四、启示：电子文件全数字管理的实现策略
1.强化实施框架全数字目标导向。以全数字目标为导向，把全数字管理环境培育、意识提升、能力建设、实践普及化作为实现目标模块，将有助于明确构建电子文件全数字管理实施框架的必要性以及主要方向。明晰全数字目标导向将成为重要的优化切入点。这可从两方面着手：一方面，明确全数字管理的重要性并将其融入文件、档案管理整体规划中，达成文件、档案管理在国家战略规划中全流程数字管理的一致性和良好衔接，并从中凸显全数字管理的战略意义。这可借鉴NARA在不同方面的高层级规划中贯通一致的全数字管理提法和规划，我国电子文件管理与档案事业的五年规划亦可进一步加强匹配，这将为实施框架的建设提供政策依据。另一方面，依据我国实践与理论现状设定可行的目标及其规划，以倒逼机制促进实施框架的构建进程。可借鉴NARA同美国总统预算办公室的协作机制，在我国可由国家档案局会同电子文件管理部级联席会议，在中共中央办公厅以及国务院办公厅的统筹下，设定全数字管理的实现时间、阶段性目标等，从而推进针对目标的实施框架建设。
2.完备实施框架整体设置。电子文件全数字管理是什么，以及如何实现电子文件全数字管理，是实施框架建设的核心要义，因而加强整体设置的完备性和科学性是电子文件全数字管理得以顺利推行和实现的重要条件。实施框架的整体设置包括：第一，以多元实施措施作为构件的内置框架。借鉴NARA的实践经验，战略、制度、系统、评估应同样作为我国电子文件全数字管理推进措施的核心维度，由此，被本文确定为关键且各有分工的主要构件。第二，各构件之间的协同效应最大程度发挥，这需要我国文件、档案甚至数据等相关管理机构应从电子文件管理全流程的角度做好协作工作。例如，系统开发上应加强标准化程度，在功能设计和技术方案制定的过程中强化多部门的咨询和合作。第三，以可持续发展的理念推进实施框架的过程性建设，依据我国不同地区、不同阶段、不同系统的具体情况制定相适应的实施框架及其具体应用方案。例如，当前在财税系统中，我国的全数字管理更为前沿，其实施框架的具体内容如目标和要求则同稍显落后的系统有一定差异性。且电子文件全数字管理并非可一次达成，更要结合我国的国家战略和社会发展情况做阶段性的调整，以此服务于数字转型与社会转型的具体需要。
3.推进实施框架深入应用。实施框架本质是推进电子文件全数字管理的组合措施，只有得到落实才能实现其价值。因而，为了促进其应用，实施框架的建设应在如下方面强化：一方面，充实内容建设，既要明确实施框架的重点构件，更要丰富每个构件下的具体措施，从而帮助明确电子文件全数字管理具体措施是什么以及如何执行。在以战略、制度、系统和评估为核心构件的前提下，更要明确每个构件以及不同构件共同的重点内涵。例如，对应NARA将电子邮件作为优先实现全数字管理的文件类型，我国可将电子公文作为试点的重要模块。另一方面，加强实施框架的“自运行”程度，即各构件之间要达成一致并相互促进，使得各构件之间相互匹配、相互对照乃至相互调整。例如，借鉴NARA在战略中设置的倒逼式目标和评估中的细化标准，将电子文件全数字管理要求全面细化，我国亦可采取相应的建设思路。以制度和评估的对照为例，制度中的不同要求为评估工具的形成提供维度与内容支持，评估结果则用于制度的优化调整。
总而言之，电子文件全数字管理已逐渐成为各国与各地区的战略阵地，它的构建有待从内容与方法上持续充实与优化，以形成完备的实施框架。NARA的实践提供了引领性的专业示范，这也对我国理解电子文件全数字管理并建设相应的实施框架有借鉴作用。同时，尚需对我国实践情况予以更深入的调研与关联分析，从而形成更加可信、可行与优质的实施框架建设方案。
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