摘 要：农民社会生活平等权是指农民作为公民在社会生活方面所享有的与其他公民同等的权利，其实质是农民立基于公民身份而享有的社会生活方面的机会平等，现实中，农民的社会生活平等权是极不充分的。应当立基于宪法视野采取措施保护农民的社会生活平等权，真正把农民当作公民来看待，尊重农民作为公民的基本权利，实现农民到公民这一“从身份到契约”的根本转变。
关键词：农民；公民；社会生活平等权；宪法；保护
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2008)01-0060-05
一、农民社会生活平等权——从公民的视角
农民，一般是指与市民相对的农业劳动者，即从事农业劳动的人。但事实上，在我国农民是一个多位一体的复杂概念。它可以是一种职业、一个阶级，也是一种身份符号，正是因此，笔者虽然是从应然的角度来界定“农民”，但下文中仍然使用户籍意义上的“农民”，充分提示农民的现实状况。，’在一定意义上，户籍身份视角的农民最能廓清我国农民的现实状况，能够涵盖我国农民的整体，但这一视角却不能体现应然的价值取向，因为在我国现实生活中，农民本身已经成为一种充满歧视性的身份符号。因此，选择合适的视角对“农民”进行定义，对界定农民平等权至关重要。恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。要从这种相对平等的原始观念中得出国家和社会中的平等权利的结论，要使这个结论甚至能够成为某种自然而然的、不言而喻的东西。”这句话启示我们：讨论平等权问题应立基于人的角度，至少是从公民的角度。
法律意义上的公民通常是指具有一国国籍，并根据该国宪法和法律享有权利和承担义务的自然人。根据我国宪法第33条规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。因此，中华人民共和国国籍是取得我国公民资格的惟一条件。公民不仅指具有一国国籍的自然人，更是对现代政治共同体成员主体身份的确认，在、根本上呈现的是一种主体自由自觉的现代文化。“公民不同于自然人，主要就在于公民概念本身承载丁其独特的文化内涵，是人类政治社会进化的结果与必然，反映出一个国家对宪政的预期，是宪政制度的基本内容。”因此，从公民的角度出发，所谓农民，就是从事农业劳动的公民，而所谓农民社会生活平等权，是指农民作为公民在社会生活方面所享有的与其他公民同等的权利。其要义在于农民作为社会成员和国家公民在社会生活方面的机会平等，其实质是平等的公民权，即立基于公民身份而在社会生活方面享有的受到平等对待的权利。
二、农民社会生活平等权的现状
“人类社会产生以后，任何人都不由自主地被卷入社会生活中。他们必然要为社会做出特定的贡献，也必然要从社会享受一定的利益和待遇。”农民与城市居民同是历史的创造者，却由于其“农民”身份，在社会生活中往往处于不平等的地位。
1 劳动就业方面
作为农民一部分的进城务工人员，也即所谓的农民工，他们为城市的建设和发展作出了巨大的贡献，例如北京、上海、深圳、海口等城市，楼宇、道路等基础设施的80％—90％都是进城务工人员建造的。(见陈庆立：《农民与小康》，华夏出版社1994年版，第235页。)据世界银行估计，在1978—1995年中国国内生产总值平均年增长的9.4个百分点中，农村劳动力的转移贡献了1.5个百分点。而中国社会科学院人口研究所的一项研究结果表明，劳动力转移对1982—1997年中国经济增长的贡献为20.23％。(见景天魁等：《社会公正理论与政策》，社会科学文献出版社2004年版，第124页。)而农民的劳动就业权却得不到有效保障。尽管宪法明确规定公民享有劳动的权利，国家也发文要求各地取消对农民进城务工就业的职业工种限制，但各地限制农民工就业的情况却屡见不鲜，许多部门规章和地方政府规章也设置种种限制，如1994年11月劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，就对农民跨省就业设置了种种限制。该规定直到2005年才废止。上海市对本市劳动者实行统一《劳动手册》制度，确定了“先城镇、后农村、先本地、后外地”的政策。青岛市对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14％以内，并规定外来劳动力一人须交纳50元费用。武汉市则对用人单位招用外来劳动力要求符合本市外来劳动者计划和行业工种目录要求，实行职业保留制度。而且，“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的现象非常普遍，据有关部门调查，2004年我国农民工年平均收入8000元左右，远低于城镇正式工人15000元左右的年收入；农民工平均每天的工作时间不低于10小时，在建筑业、餐饮服务业和沿海经济发达地区，每天工作时间超过了11个小时，另据调查，2004年广东外来农民工月平均工资仅为全省在岗职工的54.9％，广州市郊工厂聚集区普通工人的月工资大多维持在600—800元左右；珠三角地区农民月均工资12年来只提高了68元，佛山市不少企业外来工月工资还维持在10年前的水平上。此外，农民的劳动合同签订率低，履约更低。据一次对350名农民工的调查，未签订劳动合同的达208人，占59.4％。现实中拖欠农民工工资的现象随处可见，农民工为讨薪而跳楼等报道屡见于报端，以至于泱泱大国的总理亲自出面为农民工讨回拖欠的工资。
2 社会保障方面
长期以来，城市居民享受了“高就业、高福利、高补贴”，国家每年为城市居民提供几百至几千亿的各类社会保障，城市职工可享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会保障与福利，农村却只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。总体而言，农民的生老病死基本上还处于没有任何保障的自然状态。据对某县13个村的调查，2004年农民每10人次生病平均只有6，9人次看医生，比2000年还下降了1，6人次；2004年新出生的216名婴儿中，在家出生的67人，占31％；其中某村2004年因病死亡9人，这9人死亡前无一人进行过住院治疗，全部在家死亡。另据零点公司于2005年2月份对7个省的乡镇以及农村的一份调查显示，在农村有接近80％的没有任何医疗保障。农民工同样享受不到与城市职工同等的社会保障待遇。一位社会保障专家指出，“迄今为止，中国社会保障制度的研究和建立，都是面向城镇居民的，对于占人口70％的农村，基本上没有考虑。”
3 公共产品消费方面
根据公共经济学和公共管理理论，社会公共产品应当由政府投资兴建。农民作为国家公民应该与城市居民一样享有公共产品消费的权益。但是由于我国长期以来实行的是“城乡分治、一国两策”的政策，广大农村公共产品的供给严重不足，
农民与城市居民相比其公共产品的消费权相差甚远。在城市，公共产品是由政府提供的，居民可以免费消费或者只需支付较低的费用。广大的农村地区公共产品主要由乡镇甚至村集体来提供，而那些财力有限的农村基层政府和组织甚至无力提供农民必须的公共产品。农村公共产品长期供给不足造成的现状是：全国有一半的行政村没有通自来水；60％的农民还没有用上卫生的厕所；7000万农户住房需要改善；1.5亿农户需要解决燃料问题；6％的行政村还没有通公路；2％的村还没有通电；6％的村还没有通电话；1％的乡镇没有卫生院；60％以上的县没有标准的污水处理厂等。政府在财政投入上向城市的倾斜，弱化了农村公共产品的供给，导致农村公共产品的严重缺失。
4 社会地位方面
摩狄曼有言：“我们作为人而有权拥有的平等是环境平等，而不是个人平等。它们是条件平等——地位、待遇和机会的平等。”在一个文明社会里，不该允许社会“集体无意识”地公然歧视它的一部分成员，一个连名义上的“平等”都不能实现的社会是不正常的，也是耻辱的和不能容忍的。然而，在我们这个具有几千年文明的国度里，社会发展到今天，社会生活中对农民的歧视随处可见。如宁波某风景区的“禁止外务人员人内”，北京某公厕的“禁止民工进入”，沈阳某大学“禁止民工人内，违者罚款10元”，某小区“民工与狗不得随意出入”，以及某些商场等公共场所的“民工禁入”等等。“民工禁入”背后，实际上是根深蒂固的身份歧视观念，体现的正是“文明禁入”。这些思想的栅栏不拆除，我们所叫喊的“文明”终将被挡在门外，文明的社会也会因为我们的不文明而“禁止”我们“人内”。“农民”本是一种职业，却成了一种身份象征。人们看不起农业劳动，更鄙视农民，农民被冠以“土老冒”、“乡巴佬”、“泥腿子”等侮辱性的称呼。“农民”，成为愚昧无知、肮脏无序甚至邪恶、犯罪的代名词。近年更是流行起一句严重伤害农民人格尊严的口头禅：“你真农民!”其对农民之鄙薄神气和恶毒嘲讽，可谓达到极致!农民在社会生活中的地位也日益低落。据“中国居民家庭生活调查”课题组根据1993年全国3012名被调查者的回答，100种职业中农民排在第94位。中国社会科学院“中国社会发展长期预测”课题组于1999年7—8月在全国63个城市对2599名16岁以上城市居民进行了一次抽样问卷调查，问卷中共设计了69种职业，农民被排在第61位。中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究”课题组的一项研究表明，如果以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来划分当代中国社会阶层结构，可以分为10个社会阶层：国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务人员、产业工人、农业劳动者、城乡无业失业半失业人员，农业劳动者处于第9位。
三、农民社会生活平等权的保护
卢梭有言：“恰恰是因为事物的力量总是倾向于破坏平等，所以，法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”农民问题不仅仅是纯粹的农民问题，其解决不可能依赖单一手段。虽然目前国家采取了一系列措施促进农民权利的实现，据2007年政府工作报告，已有25个省(自治区、直辖市)、2133个县(市、区)初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障。基本实现了农村“五保”从农民集体互助共济向财政供养为主的转变。基本建成了覆盖城乡、功能比较完善的疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系。启动了农村卫生服务体系建设，中央财政安排27亿元国债资金用于县、乡、村三级医疗卫生基础设施建设，新型农村合作医疗试点范围扩大到1451个县(市、区)，占全国总数的50.7％，有4.1亿农民参加；中央财政支出42.7亿元，地方财政也相应增加支出，较大幅度提高参加合作医疗农民的补助标准，自2004年至2006年三年时间内，各地共偿还拖欠工程款1834亿元，其中清付农民工工资330亿元。但仅仅是政策上的举措还不够，制度和法律上的改革才是根本。有学者指出，“社会公平的实现、和谐社会的构建是多种因素交织作用下的合力结果。当前，社会公平问题相对凸显，应当综合运用法律、制度、经济、行政等手段与途径，将社会不同利益主体对社会公平的合理诉求法律化、制度化，逐步将社会不同利益主体追求实现社会公平的途径程序化、公开化、法治化，将法治作为社会公平的最后一道防线。”因此，法治才是解决农民问题的根本之道。我们应该站在宪法的高度，从宪法上确认并保护农民的社会生活平等权，实现从农民到公民的身份转变。
1 修改宪法，完善宪法平等权的规定，对农民予以特殊保护；对法律、法规、规章及其他规范性文件中的不平等规定进行清理；建立违宪审查机制，完善法律援助和司法救助制度。
一部好宪法未必就能解决诸多社会问题，但近现代历史经验证明：良宪是使国内社会问题法律化、政治问题和平化的最佳选择和有效途径，是保证国家稳定、持续发展和社会文明与和平的根本制度依据，有学者认为，“从人是目的而非手段出发，不得借‘可疑分类’(suspect classifications)使一部分人(如农村人)低于另一部分人(如城市人)而使前者成为手段。现行宪法的若干制度，阻碍作为人权总原则之一的平等原则充分实现，违背人是目的的原理，应当重新构造。”因此对宪法进行修改，是保护农民平等权的首要之举，是从法律源头上消除不平等的依据。需要强调的是，应该在宪法上规定对农民的特殊保护。正如罗尔斯所言，“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低的和出生较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方面补偿由偶然性因素造成的倾斜。”其次，现行法律法规中存在大量的不平等规定，有必要对进行清理，保证农民真正享有社会生活平等权。由于缺乏违宪审查机制，现实社会中存在的大量违宪情况无法有效解决。为此，笔者建议建立以司法机关为主体的违宪审查模式，对法律、法规、规章等进行审查，并对侵犯公民宪法权利(包括平等权)的案件进行审查，以切实保护公民的宪法权利，为农民平等权的保障提供有效的救济机制。另外，应当完善法律援助和司法救助制度，使农民这一弱势群体有平等的机会来诉诸司法，通过法律保护自己的权益。
2 废除现行户籍制度，实现迁徙自由，打破城乡二元格局。
改变农民的不平等现状，必须打破二元化的城乡社会经济体制，“如果政府仍然固执地要求强化城乡分割，继续执行从制度上将农民圖在农村和土地上的旧有政策，那么，中国的现代化将是一句空话，”而废除现行户籍制度，实现迁徙自由，无疑是改变城乡二元格局的关键。户籍制度对于当时维护社会稳定和确保农业的基础地位的
确起到了一定的积极作用，但是在市场经济迅速发展的今天，这种严重侵犯宪法平等权和自由权的身份制度不仅钳制了人才的自由流动，阻碍了城市化和现代化进程，也有违社会主义的宗旨。有学者指出：“户口歧视是与社会主义伦理道德原则格格不入的，甚至也背离了人类社会关于人人生而平等和非歧视的基本道义。在世界各国的各类社会偏见和歧视(种族的、民族的、宗教的和性别的等等)都在日趋消亡的今天，户口歧视的存在的确是一件令信奉社会主义理论和具有基本正义感的国人汗颜的事情。”为此，笔者建议废除现行户籍制度，建立起城乡有序流动的机制，恢复公民的迁徙自由。借鉴国外经验，废除现行户籍制度后建立的新型户籍制度应实行户籍平等统一原则，消除身份特权，不再区分农业人口和非农业人口，以经常居住地为标准建立全国统一的一元化户籍制度；实现迁徙自由，包括迁入和迁出自由；改事前迁移为事后迁移，即公民在某地居住一定期限(一般为6个月或1年)后，即可登记为该地居民；采用国际通行的就业和住房的落户政策，只要具有合法的职业或生活来源，拥有稳定的合法住所的农民，就可以在城市定居；彻底废除户籍与利益挂钩，对城乡居民实行不同待遇的制度，恢复户籍本来面目和功能。
3 建立促进平等就业的专门机构，开放劳动力就业市场，促进劳动力的有序流动，推进城市化进程。
就业是民生之本。在市场经济条件下，劳动力资源应该像其他资源一样得以自由流动，才能实现其合理配置，才能有效拉动生产及消费，从而提高生活水平。因此，保障农民的充分就业，是推进我国城市化和现代化的重要举措。因为，在一个农村人口占总人口70％的社会，要建立现代化是不可能的。中科院可持续发展战略研究组认为，在2050年之前我国的城市化率必须从现在的30％多提高到70％以上，即年均增加一个百分点的城市化率，才能达到现代化的要求。而2003年3月5日《农民日报》报道；我国未来50年内必须年均有1000万以上的农村人口转化为城市人口，才有望实现现代化。因此，笔者建议，借鉴域外的做法，有必要成立一个独立性的促进平等就业的专门机构，致力于劳动者的平等就业保护工作。如美国的“平等就业机会委员会”，英国的“公平就业委员会”，我国台湾地区的“就业歧视评议委员会”等。此外，要推动劳动力市场的逐步开放，促进劳动力资源的有序流动和优化配置。
4 改革社会保障制度，建立并逐步完善农村社会保障，将农民纳入社会保障体系中。
社会保障的基本理念就是当社会成员沦为社会弱势群体时，国家和社会提供一种援助性措施，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活。社会保障制度通过国民收入的再分配来保证全体公民享有平等的生活保障，是减少和化解社会矛盾的重要途径，是社会的安全阀和减震器。现行社会保障制度对农民的不平等待遇，非但起不到应有的作用，反而激化了社会对立和矛盾，并且阻碍了城市化和现代化的进程，因为它人为地强化城乡分割，将农民排斥在社会保障体系之外，牢牢地圈在农村和土地上，从而使其难以进入城市，而在一个农村人口占人口比例很高的社会，要建立现代化是不可能的。近年来，政府多次改革户籍管理制度，逐步放宽对农民进入城镇的限制，但并没有取得预期的效应。现实情况表明，城镇化并非简单地将农民地户口由农村转到城市，更为重要的是，农民能否获得各项劳动权益和社会保障待遇。笔者建议，社会保障应坚持“以人为本”的观点，逐步建立起城乡一体的社会保障体系，对广大农民提供平等的社会保障。当然，在短时间内建立城乡统一的高水平的社会保障制度也是不现实的。因此，应当根据我国的经济发展水平和各地的具体情况，逐步建立并完善农村社会保障制度，并最终实现城乡统一。就现阶段而言，应当以“低水平、广覆盖、多层次、共负担”为基本方针，有目的、有重点的建立和完善相应的保障制度，尤其是农村医疗卫生保障制度、养老保险制度、农民工最低工资标准、工伤保险制度和失地农民最低生活保障制度，以及农村突发事件特别是公共卫生事件的应急保障体系，2007年政府工作报告指出，今年要继续积极推行新型农村合作医疗制度，试点范围扩大到全国80％以上的县(市、区)，有条件的地方还可以搞得更快一些，中央财政安排补助资金101亿元，比去年增加58亿元；要加强建立适合农民王特点的社会保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作；要在全国范围建立农村最低生活保障制度。
结 语
中国的现代化，归根到底是农民获得公民身份的自由过程，是人的现代化；社会主义和谐社会，归根到底是人的和谐；社会主义新农村建设，最根本的是主体的建设即农民的建设。中国的法治没有理由、也没有必要、也不应该对农民平等权保持缄默。中国农民作出的大量牺牲及长期以来形成的制度惯性，已使农民自身无法靠自然发展改变现状。因此，不但要在政策上支持、扶助农民，更重要的是站在法律尤其是宪法的高度，真正把农民当作公民来看待，尊重农民作为公民的基本权利，使农民实现法律上的解放，在法律上享受真正的平等，实现“从身份到契约”的根本转变。“英明的法律，就其本质来说，是要把幸福普及给所有的人，不让它只为少数人所有；否则，在一边全是实力和幸福，而在另一边只是软弱无力和贫困。”
责任编辑：钱国华