摘要:追求“善治”的实质就是公共生活领域由政府与公民进行合作治理。民主政治要求政府决策必须广泛而深入地吸纳公民政治参与,并让公民的政治参与贯彻到政府决策的全过程。为此,建立和完善政府决策与公民政治参与的互动机制势在必行。
关键词:善治;政府决策;公民政治参与
中图分类号:D621.5文献标识码:A文章编号:1003—0751(2010)06—0023—03
党的十七大报告明确指出:人民民主是社会主义的生命。同时还进一步强调:坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务。在政府决策与公民政治参与的互动中实现“善治”无疑是众望所归。然而,现实生活中公民政治参与权的实现并不是一件容易的事。政府决策在多大程度上吸纳了民意?政府行为在多大程度上与公民政治参与形成了互动?这关系到社会主义和谐社会的构建,关系到社会的公平正义与动态有序。大量事实表明,为了适应和谐社会建设进程中经济关系和民主政治的发展,政府在决策中应当包容各阶层的意愿,以公共利益为取向,把公民政治参与纳入到决策系统;应该通过理性对话和协商达成共识,进而制定出得到普遍认同的决策。
一、将公民政治参与纳入到政府决策系统
是民主政治发展的必然要求公民政治参与是现代国家政治保持良性运转的基本条件,反映了公民在政治系统中的地位和作用,是政治关系中公民政治权利得以实现的重要方式。显然,政治参与是民主政治体系内的一个重要构成要素,政治参与的广度和深度与民主发展的程度呈正向关系。政府决策是政府为实现一定历史时期的政治、经济、文化目标而制定的调节社会关系、规范社会生活的行为准则和指南,将公民政治参与纳入到政府决策系统是民主政治发展的必然要求。为什么这样说呢?
首先,公民政治参与是民主政治建设的题中之义。公民能够参与政府决策,是公民社会形成的重要标志和公民权利实现的重要方面。政府决策的制定和实施关系到广大人民群众的切身利益,受到人们的普遍关注,其价值取向、制定程序、具体实施是否受到广大人民群众的支持和认同,既是衡量一个社会和谐与否的重要标准,也是考量一个社会民主程度高低的关键因素。美国学者科恩在其有着广泛影响的《论民主》一书中,特别强调“公民政治参与”的意义:“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与,而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者,这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”①当今中国公民的政治参与意识及法治意识都有了空前的提高,人们越来越强烈地意识到,作为国家和社会的主人,应当在政府决策中强化自己的主体地位。在这种情况下,党和政府必须建立和完善多种途径的公民政治参与机制,使不同利益群体能够按照法定程序充分表达利益诉求,这不仅可以为政府科学决策创造条件,而且有助于推动社会主义民主政治的建设。
其次,公民政治参与是政府决策科学化的保障。“在当代中国,各利益群体的需要大多是由政府加以体察和认定的,并将其某些合理的利益需要转变为公共政策”②,而“直接的决策者们并不能始终保证忠实地反映人民群众的利益”③,也就是说,政府的任务是服务和增进公共利益,但或者由于不完全了解情况,或者由于缺乏监督等原因,在少数人进行决策时,决策者会表现出试图按照自己的主观愿望和自己的价值偏好决定公共政策的倾向,从而导致公共服务失灵现象。如何解决这一矛盾呢?充分吸纳公民有序的政治参与不失为一条重要途径。因为公民广泛、有效的政治参与不仅可以促使决策者趋于理性,有助于推动政府与公民之间的合作,进而营造一种互动协商的伙伴关系,而且可以改善决策质量,避免决策失误。
最后,公民政治参与能增强政府决策的合法性,使决策顺利贯彻执行。一般说来,取得社会的广泛认同是政府决策得以施行的基本前提。那种缺乏共识的决策不可能得到公民支持,进而使得决策在执行中必然会遇到这样或那样的困难。但如果无论是通过政府动员还是公民自觉地参与了政府决策过程,那么最终的决策无疑就具有了合法性基础,从而会得到人民群众的支持和拥护。公民参与决策,既有利于扩大决策主体的权力基础和对决策资源的利用,增强政府的利益整合功能,有利于充分实现公民参政议政的权利,又有利于让政府的决策在群众接受和认可的基础上得以贯彻执行。
二、公民政治参与必须贯穿于政府决策的全过程
所谓政府决策的全过程是指从政府制定决策开始,包括决策的执行、决策的评估、决策的监督与控制等几个阶段。公民对政府决策的参与也可以按这样的过程来进行。
首先,促使公民参与决策的制定。一般说来,决策形成涉及三个方面的问题:公共问题是怎样引起决策者注意的;解决特定问题的政策意见是怎样形成的;某一个建议是怎样从众多的可供选择的方案中被选中的。④也就是说,决策的制定过程包含议程设立、方案规划和方案选定等环节。在议程设立环节,政策问题的提出能否引起决策者的注意,关键取决于人们对政策问题是否取得共识。比如许多公民参与讨论某一社会问题,必然会在社会上形成强大的社会情绪和舆论,而当政府对之注意并看重时,自然就会将它列入议事日程。因此,公众在日常生产生活中,通过各种渠道向政府反映情况、增加舆论影响,进而使政府关注并采取行动,是公民参与政府决策、发挥政治影响的重要表现。当然,在决策方案规划和选择环节,公民的参与关系到方案能否真正反映公众的要求与愿望,能否最终使民众获益。因而若要政府的决策保证公众的利益和权利,在此环节上保障广大公民的参与就显得非常重要。
其次,促使公民参与决策执行过程。所谓决策执行是指政府运用权力资源,采取解释、宣传、实验、协调与监控等各种行动,将决策从观念形态转化为实际效果,从而实现既定目标的过程。在这一过程中,由于每个社会成员的生活、工作环境以及思维都存在差异,于是导致作为观念形态的决策往往与公民个体的生活、工作实际存在一定距离,如果公众对政府决策不能理解或者不愿接受,就不会主动地配合政府决策的实施,就不会自觉地熟悉和掌握实验、操作决策的基本程序和规则,从而就会经常出现决策不被理解或者执行不力的现象。现实中存在的一些决策执行不力问题,也许并不是决策本身出了问题,而有可能是公众对决策的认同出现问题,因而决策的推介对于决策的有效实施来说意义深远。
再次,促使公民参与对政府决策的评估。所谓决策评估,即对决策实施效果的评定、衡量、检验。过去,政府往往把决策评估单纯地交给专业机构和专家走走过场,而实际的决策评估又往往只是主管部门说了算,这就忽视了社会的力量,忽视了公民的依法有效参与。其实,公众是政府决策作用的直接对象,也是决策效用的最终承受者,他们对决策的正确或者错误、决策的执行力度具有真实、深切的体会。也就是说,公民参与政策评估,可以准确地衡量政府所提供的公共产品和公共服务是否符合自己的需要。如今,在构建服务型政府的过程中,更应该把决策效果的评估权交给社会公众,看人民群众的态度,看他们赞成不赞成、满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。政府在民众参与评估政策的过程中,一旦发现公众对政府提供的产品和服务表达不满,就应对自己的决策进行纠正和完善,进而提供更加符合公众需要的产品和服务。
最后,促使公民参与对决策的监督与控制。为保证政府决策制定和执行的质量,促进政府决策目标的实现,提高政府决策效率,必然需要公民参与到对政府政策的监督与控制中去。一般说来,公民参与政府决策的制定与执行,监督政府部门的失误和行政官员的不作为,能在最大程度上促进责任政府的建立。而公民对政府决策的监控主要是通过社会舆论来实现的,公民通过社会舆论对政府决策的效果和是否符合现实要求作出判断、评价,并在此基础上形成对其或者支持或者反对或者冷漠等态度。当然,社会舆论对政府决策进行的监控要真正发挥作用,除了它必须不是政府权力的附属品而具有相对独立性之外,也还必须要有其他监控主体如司法机关等的配合。⑤
三、努力构建和不断完善政府决策与
公民政治参与的互动机制政府决策的科学化、民主化既是贯彻落实科学发展观的要求,又是进一步推动民主政治建设的需要。而要在政府决策过程中做到科学化与民主化的统一,必须就政府决策进行多主体参与协商,采用多样化的民主参与模式。也就是说,除了人大代表、政协委员、公民代表参与政府决策会议外,还可以采取民意调查、网络论坛、协商会议、专家咨询论证和一定范围的公民投票听证等形式。当然,这些参与方式各自具有一定优势和劣势,在协商民主的具体实践中可结合采用,问题的关键在于构建和完善政府决策与公民政治参与的互动机制。为此,需要从以下几个方面努力。
首先,要确保公民能够有序并有效地参与到政府的决策中去。欲实现这一目的,必须加强公民政治参与的制度化建设,在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,对公民政治参与的内容、方式、途径作出明确的规定,使其可以按一定的程序实际操作,并用法律规章的形式固定下来;必须让公民充分行使对政府决策的知晓权和监督权,特别是在涉及到关乎民生等的重大问题时,从决策的酝酿到决策的确定和执行,整个过程都要有公民的参与,同时还要受到广泛而有效的监督,如公民评议、舆论监督、检举控告等,这可以说是民主政治的基本要求;必须建立和完善决策问责制度,对因决策失误造成损害群众利益的后果的,要追究相关责任人的责任。
其次,要让社会政策研究咨询组织充分发挥作用。现代社会千变万化、纷繁复杂,政府不是万能的。在政府决策的制定与论证过程中,引入社会政策研究咨询组织的参与是民主决策的有益补充形式。虽然社会政策研究咨询组织大都是大学和民间非营利性研究机构——当然也存在一些商业性研究机构,如投资银行和跨国公司的研究部——但由于这些组织和机构人才多而精、研究领域广而深、关注视角专业而独特、体察民情民意入细入微,所以政府如果能够借助社会政策研究咨询组织的这些优势并充分发挥其作用,必然能有效地提升决策的科学化和民主化程度。
再次,要正确引导公民的参与意识并培养公民参与政府决策的能力。随着我国经济、政治、文化和社会的发展,广大民众正以前所未有的热情参与到政治事务中来,而且越来越体现出高度的政治自觉和主人翁意识。应当说,社会的进步与发展,政府决策的科学与民主,需要政府与人民的共同推动。政府有责任也有义务对公民加强教育引导,加强对公共决策相关知识的宣传,激发公民参与政府决策的主动性、自觉性和责任感,使广大公民在制度保障下积极有效地参与到地方事务上来,使开放式决策常态化、制度化。
最后,要注重民情民意的收集并主动进行沟通。在开放社会里,政府决策离不开民意支持。加强沟通,有效回应民意,是政府负责任的表现。民意能够有效表达并得到体认是社会稳定的基础,也是政府决策的合法性、合理性基础。在现代社会,政府主动沟通变得十分重要。政府要把好的决策推行下去,离不开主动解释、沟通。因此,政府一定要搞好政务公开,与公民进行良性互动,在沟通中取得共识,在共识中进行决策,在决策实施中实现和谐。
注释
①[美]科恩:《论民主》,商务印书馆,2004年,第40页。②胡伟:《政府过程》,浙江人民出版社,1998年,第192页。③俞可平:《权利政治与公益政治》,社会科学文献出版社,2000年,第71页。④[美]詹姆斯•E•安德森:《公共决策》,华夏出版社,1990年,第65页。⑤葛玮:《公共政策过程中的公民参与》,《广东行政学院学报》2006年第3期。
责任编辑:汪洋