【摘要】随着学前教育日益引起社会的重视，世界各国依据自身的社会经济情况，探索出了各具特色的学前教育公共财政投入模式。在当前加快学前教育改革的历史机遇期，汲取国外政府发展学前教育尤其是公共财政改革的新鲜经验，也必然能为我国当前的学前教育改革提供参考价值。
【关 键 词】学前教育；公共财政；探究
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1005-5843（2012）03-0114-03
学前教育的准公共产品性质决定了政府的主导者角色。因此，合理的公共财政支持是学前教育健康发展的保障。在当前学前教育快速发展的历史机遇期，我国学前教育公共财政改革已经成为化解矛盾的关键。随着学前教育问题日益引起党和政府的高度关注，今后我国学前教育经费必将会有较快增长，因此对学前教育公共财政体系的理论探索极为必要和迫切。世界各国依据本国国情，在学前教育公共财政方面业已形成了丰富的发展经验。汲取国外学前教育公共财政改革的有益因素，也必将裨益于我国当前的学前教育公共财政改革。
一、国外学前教育公共财政投入的基本经验
作为教育的起点和重要的组成部分，学前教育事业引起了世界各国普遍的重视。在1999年，OECD会议报告就把学前教育看作“从投资中获益最多的教育阶段”。[1]为了推动学前教育的发展，世界各国依据本国的传统和现实情况，形成了各具特色的公共财政投入模式和改革路径。
（一）强有力的政府公共财政支持体系
学前教育是教育体系中公益性最强、受益面最广的社会公共事业，政府公共财政的支持是学前教育发展不可或缺的要素。美国奥巴马政府上台以来，特别将学前教育经费单独列支，以此保障联邦政府学前教育公共财政投入的稳定。此外，奥巴马政府在2009年通过的《美国复苏与再投资法案》中规定，联邦政府拨款1150亿美元来补助教育发展，其中50亿美元专门用于发展学前教育。[2]根据2003年的相关数据显示，OECD国家和欧洲19国学前教育经费投入占GDP的比重平均约为0.5%。[3]即便是欧盟国家当中学前教育公共财政投入相对较少的国家，2005年德国的学前教育公共经费仍高达109亿欧元，约占GDP的0.53%。
（二）以地方政府公共财政为主导、中央政府扶持的公共财政投入体制
世界多数国家的学前教育公共财政主要由地方政府筹措。这一制度虽然确保了各地学前教育发展的因地制宜，但却忽视了各地方存在社会发展状况的差异，因而影响区域间学前教育水平的平衡性。为了化解这一问题，近年来有些国家通过制定专项计划的方式来扶植地方政府发展学前教育，消除地区间的差距。美国就设立多样的学前教育计划支持地方政府来申请，仅美国政府的生态化干预项目就包括早期提点计划、成人计划及婴儿健康与发展计划等丰富的内容。[4]作为发展中国家，印度的学前教育以综合发展型为主要模式，以提供价廉物美的学前教育产品为主。[5]考虑到社会发展水平还比较落后，印度政府重点关注多数国民的基本需要，并没有把钱用于建设少数高水平的幼儿园，而是让私立幼儿园来满足部分国民更高的教育要求。
（三）系统的学前教育公共财政投入和管理体制
1. 在财政经费的投向方面，侧重照顾弱势群体的利益。不同儿童群体在学前教育阶段的发展差距将在很大程度上决定个体今后的发展差距。有鉴于此，多数国家都关注弱势群体儿童的教育发展。早在1944年，英国政府就制定了《巴特勒教育法》，其中就明确规定要“向贫困儿童提供衣着，必要时可为儿童提供膳宿，为缺陷儿童提供特殊教育”。[6]美国政府通过立法和增加公共财政投入等方式，确保弱势群体幼儿也能得到适当的学前教育服务。
2. 在公共财政的使用方面，重视教师地位和待遇的改善。教育质量的关键在于教室前面的那个人。美国政府在教育改革中特别重视教师，包括幼儿教师的待遇。为了解决过去幼儿教师待遇偏低导致的流失率高的问题，英国政府也利用公共财政建立起幼儿教师最低工资制度。正是发达国家在发展学前教育中优先重视幼儿教师的待遇提升，才使得公共财政对学前教育其他方面的投入发挥出最大的价值。
3. 在学前教育公共财政经费管理方面，建立高效的公共财政运行机制。公共财政的使用效率也直接影响投入对象的发展状况。在加强政府对学前教育事业的领导和直接统筹方面，美国政府进行了比较成功的探索。美国联邦政府专门设立了总统早期学习委员会，由总统直接领导，以此来保障经费的使用效率。
（四）以政府公共财政投入为主的供给分担体制
公共财政应该占学前教育经费多大的比例，国际上并没有统一的模式。但纵观世界各国的学前教育发展，总体来说有以下特点值得思考：
1. 确立以公共财政为主体的经费投入体系。仅2005年通过的《儿童保育法案》，美国联邦政府就因此获得高达23亿美元的财政拨款用于发展学前教育。[7]根据相关资料显示，2006年我国用于学前教育方面的财政预算支出总额为68.4亿元，[8]与发达国家相比差距悬殊。我国还没有建立以公共财政为主的学前教育经费投入体系，学前教育公共财政的改革任重而道远。
2. 建立以政府为主的多元化学前教育机构。学前教育产品如何满足国民的需要是世界性的普遍难题。不论是发展中国家还是发达国家，正规化的学前教育机构都很难提供足够的学前教育产品。为了解决这个问题，有些国家通过多样化的办园方式来鼓励私立幼儿园的发展，弥补公立幼儿园的数量不足。同时，发展多种形式的幼儿教育机构，发达国家一般还有大量的家庭日托机构和开放幼儿园。
3. 公共财政引导家庭参与的机制。世界各国政府在增加公共财政投入的同时，也在规范家庭在幼儿教育方面的责任和义务。英国政府一方面通过开设“父母教育班”提高家庭抚育幼儿的能力，另一方面还通过立法规定“家长和地方政府在保育幼儿方面负有不可推卸的责任”。[9]日本开设专门的“函授课程”，培训家长教育儿童的基本知识和技能。国外通过公共财政支持，变单纯的投入为引导，支持合理供给分担制度的建立，是现实而且可行的模式选择。
二、国外学前教育公共财政投入模式的现实启示
（一）形成以政府公共财政为主体的投入模式
公共教育经费投入不足是困扰我国学前教育事业发展的主要问题。据2009年《中国教育经费统计年鉴》显示，我国学前教育公共财政投入为112.4亿，[10]仅占当年GDP约0.03%，不仅远低于欧盟国家1%的标准，也大大低于OECD国家0.5%的平均水平。从学前教育产品的公益性和福利性本真来看，政府是公认的主导者。为推进学前教育健康发展，我国必须确立以公共财政为主的模式。
1. 加大中央财政的转移支付能力。目前我国的学前教育公共财政投入依然是以地方自筹为主。受财政状况的制约，地方政府对学前教育投入的能力和意愿也很有限。以陕西为例，2009年学前教育财政投入也仅达到了2.59亿元，这些公共经费并不能满足全省学前教育的发展需要。参考国际学前教育发展趋势，我国学前教育需要加强中央政府的财政投入力度。在现有“分灶吃饭”为特征的中地财税制度难以改变的情况下，可以用中央财政转移支付的方式缓解地方政府发展学前教育的资金压力，从全国视野来统筹化解公共财政投入难题。
2. 加强政府公共财政投入，形成以公办幼儿园为主的供给格局。据资料显示，2009年我国在园幼儿总数为2658万人，民办幼儿园在园幼儿人数为1690万人。[10]我国公办幼儿园幼儿在园比率还不足36%，远远低于国际70%的平均水平。问题的根源仍然是公共财政投入制度不完善，公共财政投入不能满足学前教育发展需要。这就需要一方面提高政府的公共财政投入总量，建设好现有的公办幼儿园；另一方面提高公共财政投入的公平性和科学性，改革公共财政只投入公办幼儿园的制度，避免有限的公共财政投入沦为少数人的社会主义福利。
3. 完善学前教育公共财政的区域统筹。在城市努力使公共财政覆盖各种类型幼儿园，保障公共财政的均衡投入，同时采用学区制度，新建社区便民幼儿园，以幼儿就近入园为原则；在农村改善现有乡镇中心幼儿园的办园条件，根据农村社会长远发展情况，科学规划幼儿园的规模和密度，实现学前教育的农村覆盖，最终实现城乡区域学前教育公共财政投入的公平性。
（二）构建学前教育多元投入和供给机制
在我国教育公共财政投入尚不充裕的情况下，单靠政府力量来化解数千万家庭对学前教育产品的需要还不现实。国际上学前教育一般采用收费制，家庭都要负担一定份额的学前教育费用。而受研究资料的限制，实行免费学前教育的朝鲜和古巴是否实行了免费且普及的学前教育仍值得商榷。[11]借鉴其他国家成熟的经验，我国学前教育需要建立以中央政府主导为基础，中央政府和地方政府协作为核心，社会、家庭共同参与的多元公共财政投入模式。政府以公共财政投入为基础，形成基本的学前教育公共财政支撑体系，同时鼓励社会力量建立幼儿园、托儿所、社区管护中心、家庭日托机构等多层次的学前教育服务机构，引导社会资本参与学前教育发展，在保障社会力量合理盈利的同时，体现学前教育的公益性。与此同时，完善学前教育收费制度，向家庭收取适当的伙食费、保教费，这不仅能补充学前教育经费，也能调动家长抚育幼儿的积极性。
（三）完善公共财政投入管理机制
在公共财政经费的管理上，建立高效科学的管理体系。现阶段，我国学前教育公共财政还无法覆盖到每一所幼儿园。在此情况下政府可以通过设立专项项目的方式，以各种类型幼儿园主动承担项目建设来给一定的公共财政支持。地方政府也可以依据本地区学前教育发展的规划将任务细化成一定数量的建设项目，吸引学前教育机构积极承担政府的教育任务，并给与公共财政的资助。同时，建立科学的考评体系，严格项目的验收考核，以项目带动学前教育的快速发展，实现公共财政经费管理的科学化。
在公共财政经费的投向上，实现覆盖的公平性。目前我国有限的公共财政绝大部分都投给了公办幼儿园。民办教育机构已经是我国学前教育的半壁江山，政府公共财政应该体现投入的公平性，也要把民办幼儿园纳入公共财政辐射的范围，以加强对民办幼儿园的帮扶和管理，提高其软硬件水平，以民办幼儿园教育资源的增量化解入园难题。
在公共财政经费使用上，侧重于弱势群体的帮扶和教师待遇的提升。在提高公办幼儿园投入的情况下，政府需要加强对农村地区的投入，支持农村幼儿园的发展。同时，对城市弱势家庭可以减免学前教育费用，促进社会的公平和正义。我国学前教育事业发展滞后，幼教行业待遇和社会地位不高是重要因素，因此难以吸引优秀的人才投身幼儿教育事业。各地已经出台的各类教育发展规划，尚未把教师地位和待遇的提升放在应有的重要位置。通过国际比较研究，我们认为公共财政的投入改革应以提高软件条件主要是师资为重点，让幼儿教师成为社会羡慕的职业。
三、结语
公共财政投入是公共产品供给的基石。英国著名的经济学家熊·彼特认为：政府的所有功能都需要财政支持；而政府所有的行为都会反映到财政上。这段话非常准确地概括了公共财政的重要性。[12]学前教育的健康发展取决于公共财政投入的力度，而政府对学前教育的投入又反映了其对学前教育发展的政策原则。因此，学前教育公共财政投入改革理应成为当前学前教育改革的核心。因此，汲取国际学前教育公共财政投入的新鲜经验，我国的学前教育也应确立以政府公共财政为基础的投入模式。政府本着尽力而为和量力而行的原则，努力提高学前教育经费的总额，形成中央和地方财政协作的新机制；鼓励社会资本和社会力量参与学前教育办学，保障其合理的盈利；合理划分家庭分担份额，既要减轻家庭抚育幼儿的经济负担，又要切实增加家庭抚育幼儿的主动性，最终形成政府公共财政、社会资本和家庭力量三方合理的学前教育成本分担机制，适时增加学前教育公共财政的投入总量，确保学前教育产品具有的公益性和福利性本质。
注 释：
[1]谢维和.教育政策分析[M].北京:教育科学出版社,1999.
[2]American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL].https://www.whitehouse.gov/Recovery_Act_Overview_
2-17.pdf,2010-6-12
[3]中国学前教育发展战略研究课题组.中国学前教育发展战略研究[M].北京:教育科学出版社,2010:30.
[4]于涛,邰宇,盖笑松.儿童入学准备的评估与促进[J].心理科学进展,2010,(1).
[5]严仲连.公平优先:福利取向的印度学前教育[J].教育导刊(幼儿教育),2008:(3).
[6]Education Act 1944[EB/OL].https://en.wikipedia.org/
wiki/Education_Act_19441967，2011-11-12
[7]刘小蕊,庞丽娟,莎莉.美国联邦学前教育投入的特点及其对我国的启示[J].学前教育研究,2007:(3).
[8]教育部财务司,国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴2007[Z].北京:中国统计出版社,2008:44.
[9]Children Act 2004[EB/OL]. https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/31/contents. 2011-11-12
[10]教育部财务司,国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年2009[Z].北京:中国统计出版社,2010:50,55.
[11][12]韩潇筠.公共财政视域下的陕西学前教育改革研究[D].西北大学,2011:46,10.