摘要：本文从农协、经团联等利益集团的冲突与博弈的视角来观察日本农业政策的变化，并结合利益集团理论对FTA/EPA推动下的日本农业政策演变作出解释。长期来看日本农业政策的方向性调整是由日本的国家利益导向的，而阶段性具体政策的变化是由相关利益集团的博弈而实现的。在从坚持WTO框架下的多边贸易体系转向缔结东亚地区FTA/EPA的大背景下，日本农业的开放是不可避免的，农产品贸易保护水平将会逐步降低，日本农业政策改革的重点将置于结构调整。
关键词：日本FTA/EPA农业政策利益集团博弈
引言
日本的贸易政策在最近十年里发生了明显的变化，从坚持WTO框架下的多边贸易体系转向重视地区和双边主义，具体表现为积极地参与东亚地区合作。当前，东亚地区合作的一个重要特点就是自由贸易协定（FTA）与经济合作协定（EPA）经济合作协定的外延比自由贸易协定更加宽泛，除货物贸易自由，还包括服务贸易、投资、人员流动等方面，属更高层次的区域一体化形式。行文中多使用FTA/EPA的表述，也根据具体情况分别使用。的缔结。在东亚区域内，中日韩自贸区构想历十年之久即将进入实质性谈判阶段，日本与东盟多个国家的EPA已经生效。在更广义的区域概念上，与澳大利亚的EPA还处在谈判过程中（由于牛肉、糖等产品的市场开放问题，谈判很艰难）。日本推行FTA/EPA战略的最主要目的是出口工业产品，使分布于亚洲各国的生产网络连接得更加紧密。[日]田代洋一.日本的形象与农业.杨秀平译.中国农业出版社，2010：6作为回报，各国在谈判中要求日本政府降低对农业的保护水平，以促进农产品进口的扩大。但是，日本农业保护政策体系对脆弱的日本农业却是至关重要的。在全球化的背景下，由于农业生产规模小、成本高，日本国民正面临着极低的食物自给率而无法提高的困境。近年来，日本以热量为基础计算的综合食物自给率维持在接近40%的水平，包含饲料在内的谷物的自给率则只有28%左右。杨秀平，刘合光.低食物自给率下日本朝野的不安全感与应对措施.中国软科学，2009（8）：47如此之低的食物自给率在已实现了农业现代化的发达国家中是唯一的例外。高纹，姜德波.贸易自由化背景下粮食安全问题的分析视角：日本农业政策的启示.农业现代化研究，2011（10）：16而且，食物自给率的降低与农产品生产的减少是直接联系的，所以，如果削弱对农业的保护，农业集团的利益将受到损害。基于上述原因，提高食物自给率已经成为近年来日本农业政策的核心目标。KaKo T. sharp decline in the food selfsufficiency ratio in japan and its future prospects. Journal of agricultural science and technology.Jun.2010，4（3）但是，与WTO框架下不同，FTA要求缔结国在合理的时间内事实上废除所有关税，所以，对农业高度保护以提高食物自给率与在FTA框架下发展农业这两个政策目标是存在矛盾的，而在矛盾的背后，是由FTA产生的外部约束及由此导致的日本国内利益集团间的博弈。为了农业集团的利益，日本政府采取的农业政策带来了巨大的资源浪费和经济效率损失。[澳]基姆·安德森，[日]速水佑次郎.农业保护的政治经济学.人民出版社，1996：72由此导致了日本的现代大工业与农业的利益冲突，并外化为代表经济产业界利益的经团联即日本经济团体联合会，是由日本大企业组成的全国性经济团体。和代表农业部门利益的农协全称为全国农业协同组合中央会，是代表日本农业部门的最大利益集团。两大利益集团的对抗。此外，农林水产省和经济产业省等官僚部门既分别代表农业集团与产业界的利益又有着自身的利益诉求。在这样的政策形成环境中，日本农业政策的制定已经超越了经济层面，可以说是政治市场中利益集团博弈的动态均衡。本文以利益集团博弈的视角来分析日本从坚持WTO多边贸易体制到重视建立FTA/EPA双边贸易合作框架的进程中农业政策的变化。
东亚FTA/EPA推动下日本农业政策形成中的博弈
1FTA/EPA框架下各利益集团的政策立场分析
在日本国内，在农业保护方面存在两个主要的利益攸关方：农户和产业界。农户是农业改革的反对派，农协代表农户的利益进行院外政治活动。作为参加自贸区谈判的四个政府部门之一，农林水产省除了要考虑来自农业利益方的诉求也要顾及自身部门的利益，因为农业政策的改变将直接影响到农林预算数量甚至本部门的存在状态。产业界是极力主张进行彻底的农业政策改革的一方，经团联则作为日本产业界的代表进行交涉与谈判。为了维护企业的海外利益，经团联为推动FTA/EPA进行积极的政治游说。经济产业省代表着产业界的利益，其推动FTA/EPA的目的是为拥有国际生产、销售网络的企业提供政策支持。各利益集团在是否应该坚持食物自给率目标、是否在政策支持上区别对待专业农户和兼业农户等核心问题上存在严重分歧。
农协将保证食物自给率作为院外活动的口号之一，并认为其应成为政策目标。而且，在农协的立场上，要求扩大享受非特定产品直接补贴的农户的范围，认为骨干农户在日本，骨干农户的标准是：都府县的经营面积为4公顷，北海道为10公顷，特定农业团体等的村落营农为20公顷。的认定不应只限于专业农户。对扩大补贴范围的坚持实际上是在为兼业农户争取利益。 在日本农村， 兼业农户的扩张具有重要的政治意义，兼业农业的发展防止了支持农业集团的农业人口和选票数量的减少，很有助于加强农协的政治力量。[日]速水佑次郎.日本农业保护政策探.朱刚，蔡昉译.中国物价出版社，1993：85而且，兼业农户也是农协的经济基础，由于不愿多花费精力来提高农业生产率，兼业农户很自然地非常支持农业保护政策，成为了农协政治活动的坚定拥护者。所以，在维护兼业农户的利益方面，农协不会轻易让步。
由于农业保护最可能损害出口产业的利益，经团联强烈要求通过FTA/EPA实施彻底的自由化，并打算将其作为外部的压力加以利用，以迫使农业结构改革和“平成农地改革”得以实施。[日]田代洋一.日本的形象与农业.杨秀平译.中国农业出版社，2010：10经团联认为兼业农户因为期待土地被征用而滞留于农业是农业结构改革进展缓慢的根本原因，所以强烈要求缩小骨干农户的范围并大力培育专业农户。经团联既不赞成将保证一定的食物自给率作为政策目标也反对扩大享受补贴的农户范围。对于日本国内争论的焦点——食物自己率，经团联认为只要完备有事法制就没有必要被约束于提高自给率。
农林水产省与经济产业省在东亚FTA/EPA谈判中关于农业部门是否开放立场不一致。农林水产省坚持在WTO的框架下讨论农产品的关税问题，而不是在FTA/EPA谈判中进一步涉及关税减免。对日本已经启动的日澳EPA谈判的影响，农林水产省做了估算：日澳EPA将使食物自给率下降到30%，如果取消包括关税在内的国境保护措施将使其进一步下降至12%。自给率的下降将使食物保障依赖海外，这将极大降低农林水产省在国内的政治影响力，而由自给率下降引致的国内农产品生产的减少也将使农林预算遭到削减。所以农林水产省始终肯定保持一定自给率的政策目标。为了与WTO的原则相一致，农林水产省在《稳定骨干经营新法》中使用的说法是“有助于确保稳定的向国民提供食物”。出于对自身部门利益的考虑，以及对农村现实和农协的妥协，农林水产省倾向于扩大农业骨干范围，这一立场与经济产业省完全对立。经济产业省认同的是，日本以贸易立国，所以农业保护不应以牺牲本国企业的出口及海外利益为代价，提高农业的劳动生产率才是解决日本农业生存问题的根本途径。而这需要积极的农业结构改革，在农业生产主体调整的层面上则是培育骨干农户，使兼业农户逐渐离农。
2WTO（GATT）框架下农业集团的强势与农业政策调整的艰难
由于工业劳动生产率迅速而不均衡的提高而农业劳动生产率的增长相对落后，日本政府实施了一系列针对农产品的价格支持政策及农业生产补贴政策。同时，为了防止国外低价格农产品的涌入使价格政策难以为继，需要配额、关税等国境政策措施作为补充。
然而，随着国际贸易自由化的深入，农产品市场保护所带来的问题也日趋凸显。特别是20世纪70年代后，农产品保护逐渐成为日本国内食品工业发展和工业产品出口的障碍。1979年，经团联在内部成立了相关企业实务家级的农业问题研究会，并在1979年10月的第六次会议上，将生产过剩、财政负担、国家安全、大米等问题的相关论点整理成册后向农业问题恳谈会特别研讨会提交了该总结报告。张云.日本的农业保护与东亚地区主义.天津人民出版社，2011：761982年，由经团联设立的农政部会提交了名为《我国农业，农政今后的发展》的建议书给政府、国会和自民党。建议书中提出了日本农业需要摆脱对补贴的依赖、改变补助金制度，扩大农业经营规模及重视消费者利益等政策性建议。经团联的政治攻势激化了其与农协的矛盾。1984年，在农协的引导下，北海道农民联盟爆发了春斗运动，并很快发展成对索尼等大企业的抵制。在此情况下，经团联暂时向农协妥协了。必须认识到的是，在农协与经团联的博弈中，消费者团体的态度是不利于经团联的。由于日本经济的高速发展，即使是作为主食的大米的消费额所占家庭收入的比重也是极小的。所以，消费者并不愿意花费时间和成本组织起来抵制高农产品价格，反而出于对食品安全和维护粮食自给率的考虑在很大程度上支持农业保护。20世纪80年代，由日美贸易摩擦加剧而产生的“外压”给了经团联反对农业保护的推力。1985年9月的“广场协议”后，美国进一步对日本的国内市场开放和内需扩大进行了约束，并同时发表了“新贸易政策”，针对外国不公正的贸易管理采取报复措施。为了不使与美国的贸易摩擦升级，日本也于次年发布了旨在推进包括农产品在内的市场开放的国际公约，通称“前川报告”[日]晖峻众三.日本农业150年.中国农业大学出版社，2011：154，并几乎同步发表了针对于农产品、食品的市场开放的农业行政基本方针。在此背景下，日本经团联会长稻山嘉宽在审阅要求政府实现农产品自由化的意见书时再次表达了一定要推进农产品自由化的决心。但是因为以往出现过的农协抵制的经验，稻山也强调在自由化进程中将大米和小麦除外的可能性。最终，以削减关税、简化国内贸易相关法规、废除对23种商品的进口限制为主要内容的经团联的意见书被呈送给了政府。虽然这份意见书中包括了将大米和小麦除外的内容，但是仍然引发了农协和农民的强烈抗议，并演化成了所谓的“大手町战争”。最后，再次以产业界的妥协而告一段落。
从上世纪70年代末至90年代初，在日本农业利益与工业利益的对立中，经团联在与农协的博弈中基本处于下风，从GATT“乌拉圭回合”开始（1986）到WTO（1995）成立，以对美国为中心的国际协调路线在农业政策中的贯彻很艰难。美国一方面敦促日本的大米贸易自由化，一方面要求撤销牛肉和柑橘的进口配额制。在内部与外部的压力下，日本政府既鼓励水田的休耕，致力于提高小麦、大豆等作物的种植面积与自给率，并为此大量支付奖金与补贴以安抚农业集团，又不得不于1984年大幅增加牛肉、柑橘的进口，并于1991年完全实现了两类产品的自由化来迎合美国。在基本法农政下，牛肉和柑橘两大门类的农产品与小麦、大豆等同样是选择性扩大的对象。可见此时期日本的农业政策变化已显现出矛盾性。在受到国内农协、农民要求保护，而国外和经团联等其他利益团体要求开放的双重压力时，并且在考虑到财政负担的情况下，国境政策与价格支持政策在执行中困难重重，日本政府开始重视结构调整政策，为推动经营规模扩大、降低农业生产成本而进行骨干农户的培育。农业行政审议会的《80年代的农业行政基本方向》与《关于推进〈80年代农业行政基本方向〉的报告》都强调了将农业政策的重点置于结构调整政策上的必要性。
3东亚FTA/EPA推动下的博弈形势变化与农业政策改革
各利益集团博弈的转折点出现在上世纪90年代后期，以经团联为代表的经济界要求日本政府以积极的姿态面对东亚地区合作。东亚地区合作最重要的表现形式是FTA，而日本对农业的保护已经严重影响到了FTA的缔结。在经历了与韩国的谈判的失败后，经团联于2003年向日本政府提交了加快与东盟进行FTA谈判的提议。对于以贸易立国的日本来说，企业的国际竞争力至关重要，应积极参与东亚地区一体化并缔结FTA/EPA在日本国内逐渐形成共识。农协与农林水产省已经认识到，FTA/EPA缔结困难已经被日本公众认为是损害了国家利益，一味要求加强对农业进行保护已经不太现实。在中国与东盟签订了FTA后，日本产业界更是把市场开放提高到了国家战略的高度来对待。经济产业省还将不能缔结FTA造成的国内其他产业的损失进行了量化，根据计算，如果日本不与东盟缔结FTA的话，国内产业将损失37亿美元，3.2万人将会失去工作机会。Nikkei Weekly， 15December 2003 // 张云.日本的农业保护与东亚地区主义.天津人民出版社，2011：1132004年12月，日本内阁通过了积极推进以缔结FTA为核心的EPA谈判的决议，农协与农林水产省所倡导的单纯保护农业论逐渐失去了合法性。在外部压力的支持下，以经团联为代表的经济界开始了对农协多方面的反击，除了对兼业农户的保护外还包括对农协经营内容的否定。经济界认为，农协所具有的综合性和系统性是妨碍日本企业进入农村市场的一大障碍。对于农协免于适用反垄断法及其金融机构可以兼营其他行业，经济界也颇为诟病。在此不利的形势下，农水省和农协也不得不改变态度对EPA与农业改革表示支持。2004年，农协发表了《农协关于自由贸易协定基本立场的文件》，对日本参与东亚地区合作给予肯定，并表达了农协将对此提供支持的积极态度。但在对农业改革表示支持的同时，农水省和农协仍然用更为策略的迂回方式来捍卫本部门的立场——从单纯的要求对农业进行保护转而强调农业所具有的多功能性和以提高食物自给率为核心的粮食安全保障。作为对经济界量化不缔结FTA所带来损失的回击，农水省也对在东亚范围内缔结FTA/EPA对农业带来的潜在威胁做了评估：粮食的大量进口将导致农业产值减少42%、食物自给率下降至12%，而相应的农业萎缩将会导致375万人失业。http：//www.maff.go.jp/chushi/kohoshi/mag_face/19_06no5/pdf/1906_09_10.pdf可见，农水省维持本部门地位的努力没有改变，而农协以提高食物自己率为名力图扩大农业骨干范围，从而保护兼业农户的想法也没有发生变化。
但是，面对着农产品问题渐趋成为日本缔结FTA/EPA的主要障碍并影响到日本企业的海外利益，农林水产省也不得不根据形势需要来调整对策。一些具有国际化倾向的国会议员的劝说和施压也迫使农水省在策略上进行改变。2004年11月，农林水产省的新指导方针《绿色亚洲——经济伙伴协议促进战略》出台，其中表示了支持EPA签订的意愿。农林水产省试图通过强调扩大农产品出口、保证食品安全，把自己部门的利益融入新一轮的FTA/EPA谈判中去。富景筠.日本自贸区政策的演变：基于利益集团动态博弈的视角.国际经济评论，2011（4）：154从《食物、农业、农村基本法》对本国农产品的流通环节的高度重视可以看出，农水省对在生产阶段提升竞争力与继续高强度的农业保护政策已经信心不足。2005年10月，农林水产省着手修订的《食物、农业、农村基本法》中的“稳定经营收入对策等大纲”公布。大纲中限定只对“骨干农户”实施日本式的直接补贴政策。日本式农业直接补贴政策的特点体现在非特定性上，即充分考虑到了FTA/EPA所要求的不刺激生产。由于不刺激农业生产与提高自给率本身存在矛盾，所以这是农业保护政策在贸易政策前的妥协。2009年，民主党上台后推出了新的农户收入补贴制度，并从2010年开始实施。迫于农协的要求，该制度虽然把落实国家农业生产计划的所有农户都纳入补贴的范围内，但对骨干农户增加额外补贴，实际上对骨干农户的补贴标准要远高于兼业农户。这种差别式的补贴制度也体现了日本政府将农业政策改革的重点置于结构调整的决心。
日本利益集团影响农业政策形成的理论解释
如前文所述，农协、经团联等利益集团博弈的结果在日本农业政策的形成与变革中起到了重要的作用。本部分将使用利益集团理论，对日本农协、经团联等利益集团的性质、行为方式特点、各阶段的利益冲突与博弈结果作出理论解释与分析。
1农协等利益集团的性质与行为方式特点
二战结束后，大规模的饥饿使许多日本人的生存成为问题。Donnelly M W. Political Management of Japan’s Rice Economy. Ph.D.dissertation. Columbia University， 1978：311364占领军总部和日本政府依靠前农业会的基础建立起农协，并利用该组织的力量集中生产食品和分配。与曼瑟·奥尔森（1982）关于利益集团一旦建立起来就会一直存在直到出现社会动荡为止的预测一致奥尔森认为，“至少对于大组织来说，需要花费较长时间才能建立起来，但它们一旦建立就会一直存在，直到出现社会动荡或其他形式的暴力或不稳定为止。”参见[美]曼瑟·奥尔森.国家的兴衰：经济增长、滞涨和社会僵化（中文版）.上海世纪出版集团，2006：40，农协作为日本农业的第一大组织虽经历了功能的调整和转换，但却一直存在并不断发展起来。统计显示，农协已经发展成为拥有30多万职员，943万会员（包括400多万非农业会员）的庞大组织。张旭锋.日本农协在农业现代化建设中的地位.农村经营管理，2012（9）：25为什么作为超大规模的组织，农协却能够在利益受到威胁的时候高效地作出决策以回应呢？而这与理论上关于大规模组织决策与执行相对缓慢的论断是不相一致的。西梅尔指出，比起大集团，小集团行动更果断、更能够有效利用资源。参见Simmel G. The sociology of George Simmel. Wolf K H. trans. free press，1950：92；奥尔森指出，相对规模较小的集团能够更有效率的采取行动。参见[美]曼瑟·奥尔森.集体行动的逻辑（中文版），1971：6466原因在于农协特殊的盈利方式。农协的业务覆盖范围很广泛，但是只在银行和保险两个领域获取巨额的利润（同时利用其填补农业生产相关业务的亏空），也就是说，只要有足够多的会员参与农协的银行和保险业务，农协就能够保证自身的经济利益并维持运转，而不需要利用组织内会员的捐献。所以，农协在决策与行动中并不需要像其他组织那样进行艰难的成员动员、分配捐献额度并争取达成内部一致等对行动效率构成阻碍的活动。 此外，由于农业相对萎缩的速度很快，农业产值的比重下降到1%左右，农协成为了一个典型的“分配集团”分配性集团，即那种在全社会中利益占比很小的集团，他们很少会为社会总体利益牺牲，而会通过获取社会产品的更大份额服务于成员利益。也被一些文献称作致力于“寻租”的组织。。农协积极为兼业农户争取有利的农业政策，包括提高农产品的关税水平、拒绝部分品种的关税化，扩大骨干农户范围为农户争取更多补贴等，这些政策安排导致的直接损失是消费者要付出更高的价格而日本政府也要为农业支出更多，2007年，日本农业预算占总预算的比重是农业生产总值占国内生产总值比重的近3倍，当年的农业产值为44430亿日元，而农业预算总额达到212420亿日元。其实质是农业集团将国民收入的更大份额划归本集团内部，由于其产值所占比例较小，所以即使在重新分配总收入份额的过程中由于负面激励而造成了社会总产品的减少，对农业集团也仍是有利的。
相比之下，经团联在日本经济中占有非常重要的地位。经团联几乎囊括了日本有代表性的大企业、行业团体与经济团体。经团联包括了近八成的在东京证券交易所第一部上市的大企业、130余家制造业与服务行业等主要行业协会的全国团体及40多个地方经济团体。作为代表现代大工业的利益团体，经团联在日本经济中占据重要地位，是一个共容性集团共容性集团，即利益占比很大的集团。相比分配性集团，此种类型的组织更有动力考虑其决策对总体社会效率的影响。，内部成员可以从日本政治与经济的稳定与繁荣中获取可观的利益，而即使在一定程度上出让一部分份额的情况下亦是如此。相比农协，经团联在本质上决定其更具包容性。考虑到两大利益团体的性质与行为方式特点，并结合日本经济基本状况在不同时期的变化，可以在一定程度上解释博弈结果与政策形成。
2博弈结果与农业政策形成的分析
日本农协是一个经济影响力与政治影响力严重不成比例的分配集团，农协在农村的“集聚选票”的能力使其在农业政策的制定中有很大的话语权。从50年代中期政策由掠夺农业向保护农业转向一直到80年代，日本的农业保护政策是维持在高水平的。[日]岩本纯明.日本农业与农业政策的历史经验与今后的展望：以农业结构问题为核心.统筹城乡经济社会发展研究——中国农业经济学会2004年学术年会论文集，20041015—17：603如前文所述，此时期农协在与经团联的博弈中也几乎都是以经团联妥协而告终。对于这样的结果，有两个层面的原因值得考虑。第一，作为分配集团的农协和衰退产业政府部门的农水省的激进性。农协代表着占农户总数80%强的兼业农户的利益。兼业农户的小规模、高成本的经营模式只有在高度的农业保护政策下才能持续，所以兼业农户是农协院外政治活动的坚定支持者。同时，农协也利用农村选票的影响力来维护自身在金融与保险业务领域的特权。所以，对于缩小骨干农户补贴范围、削弱农产品保护国境政策等直接针对兼业农户的政策提议，农协是坚决反对的。作为致力于更多获取国民收入份额的分配集团，农协对于由此造成的激励扭曲而带来的国家总收入的间接损失是不会担心的。此外，作为衰退产业的政府部门，农水省面临着本部门地位降低、预算削减的困境，这是农水省消极应对农业政策改革的根本原因。在农业政策改革与FTA/EPA谈判中，除了与经济产业省立场不一致以外，农林水产省与财务省、外务省等政府部门均有一定程度的冲突。实质上，农林水产省与其他政府部门的利益冲突是日本社会中农民利益与社会利益不相容在政府层面上的延伸。第二个原因是更深层次的，要结合日本经济发展的大背景考虑经团联、经济产业省等团体和政府部门对待农业政策的态度。从50年代中期开始贯穿整个60年代，日本以近12%的年均增长率高速增长，并于70年代初成为世界经济总量第二的经济大国，自70年代起，增速下降，但是直到80年代中后期仍然维持着近5%的年增长率（为同时期美国的近2倍）。在战后日本经济的高速与稳定增长期里，经团联所代表的产业界获取了巨大的收益。经团联的一位资深人士曾明确指出，“我们对自民党的支持，买的是一种不求回报的保险，这种保险就是自由市场经济”张云.日本的农业保护与东亚地区主义.天津人民出版社，2011：90。而代表农业利益的农协恰恰为自民党获得选举胜利和长期执政提供支持。由于日本选区的划分有利于农村，出现了所谓“一票各差”，所以农村选票的价值被抬高。在此时期，高度的农业保护政策并没有损害产业界的根本利益，产业界认为为农业保护而做出的牺牲是维护其根本利益的必要成本，这是经团联等经济界团体在此时期对农协及农水省妥协的深层次原因。
然而，在东亚FTA/EPA的推动下，两大集团博弈的形势已现逆转的趋势。80年代中后期，为了保护被日本大企业蚕食着的制造业中枢，美国强迫日本进行包括农业在内的经济结构向对美协调型经济结构转变。而且在进入90年代后，日本经济也告别了长期的稳定增长期，进入了长期低迷期。作为共容性组织，经团联的成员无法再如以前那样从日本经济的快速增长中获得利益。可以说，日本经济产业界发展的国际和国内环境都相对恶化了，而这也是日本在90年代末积极参加东亚FTA/EPA的重要背景。2008年全球金融危机导致世界经济衰退，外需严重不足再次给日本的外向型经济以重创，东亚区域甚至跨区域的经济合作战略显得更加重要。安江，王厚双.日本的东亚合作战略调整及其对中日经贸合作的影响.日本研究，2010（3）：8在区域一体化趋势面前，农协和农水省都不愿置身于日本国家利益的对立面上，转而表示支持农政改革和推进FTA/EPA谈判。近几年，农协和农水省立场的后退也表现在更多地通过强调粮食自给率、农业多功能性及保证就业等中性理由来影响农业政策的形成。
结语
战后日本农业政策的大方向在几个阶段经历过调整，每一次的方向性转变都是由日本国家的根本利益为导向的，而阶段性的具体的政策的形成是通过利益集团间的博弈而完成的。战后初期，迅速实现经济复兴符合日本国家利益，日本在价格政策上和财政领域强行实施了牺牲农业的政策。但是，随着日本经济的快速增长及粮食供求紧张局面的缓解，日本进入了基本法农政时代，《农业基本法》体现的农业政策的基本理念是提高农民的收入水平。就当时的情况而言，缩小农业劳动者与城市劳动者的巨大收入差距对于保证经济稳定发展与维护社会稳定是必要的，而且经济总量的快速提高和食物消费所占比例的降低也使得农业保护政策具备了可行性。此后的很长时期里，日本经济的良好发展、经济界与日本整体利益的一致性共同决定了对待农业保护政策的宽容。由贸易摩擦而导致的“外压”是主要的反农业保护政策力量的来源，而自发于日本国内的力量则相对不强。但是，日本经济自90年代初进入长期低迷期，对产业界来说，对内加快国内结构改革和开放日本市场、对外加快FTA/EPA的谈判变得更加紧迫，而农业的掣肘就使得农业利益和日本国家利益愈发背离。日本的农业政策与国家利益最终是要一致的，而农业利益与国家利益的共同点在于粮食安全，具体到政策层面上则是对食物自给率的坚持。长远看来，无论从国内利益集团冲突或国际竞争角度分析，日本农业的开放都是不可避免的，自给率的保持一定是依靠降低农产品的生产成本而实现的。所以，日本的农业保护水平在未来会不断降低，日本的农业生产模式将通过更加开放的结构调整政策再次向促进农户“自立经营”日本于60年代初出台的《农业基本法》 将自立经营作为农业政策的核心目标，即试图使农民通过主营农业而达到非农业者的收入水平，但因为户均土地狭小、农民大量兼业等原因而失败。转变。
（责任编辑：张晓薇）