摘 要：中美关系一直是世界外交关系的重点，本文从19世纪60年代的中美关系入手，结合促进上海公共租界设立的偶然因素——蒲安臣（Anson Burlingame，1820-1870）和他的“合作政策”，分析19世纪60年代中美关系及上海公共租界的设立。
关键词：中美关系；蒲安臣；上海公共租界
本文作为教育部青年基金项目“租界法制与中国法制现代化——以上海租界为视角”（编号：12YJC820128）的阶段性成果。本论文写作受国家重点学科法律史学科资助项目（030102）；上海市人文社科基地华东政法大学外国法与比较法研究院资助项目（SJ0709）的支持。
中美关系一直是世界外交关系的重点，本文从19世纪60年代的中美关系入手，结合促进上海公共租界设立的偶然因素——蒲安臣（Anson Burlingame，1820-1870）和他的“合作政策”，分析19世纪60年代中美关系及上海公共租界的设立。
1861年在中国近代史上是一个重要的年份，咸丰帝驾崩，两宫皇后获得政权，以恭亲王为首开始了同治改元。同年早些时候，因时事所迫，一个“正式的和永久性的”办理各国事务的机构——总理各国事务衙门建立。在西方资本主义势力冲击下，中国传统外交开始逐步纳入国际外交的轨道。从鸦片战争后，清政府在对外关系上陷入焦灼，大西方人用条约把中国人拖进近代外交。
在总理衙门设立后，奕奏称：“治国之道，在于自强”，拉开了洋务运动的序幕。这场标榜“自强”的洋务运动除了增强当时清政府的军事力量，为当时的中国培养了大量技术人才外，也成为当时西方国家对外贸易的重要途径。因此在中国建立租界、扩张租界继而扩展在中国权利和权益成为这一时期各国对华的主要政策和目标。基于此目标，结合各国内部情况，西方主要资本主义国家对华政策开始转变。
与此同时，恭亲王奕作为清政府中最早与外国人有个人往来的人，备受外国人青睐。他主张遵守条约，改善与外国人关系。在总理衙门设立后，英、法、美、俄四国公使首度驻京。对此《北华捷报》评论说：“中国目前正经历着内外事务方面进行变革的阵痛，这十分可能成为中国未来的一个转折点，……只要政府强大，既有力量制止内乱，又能维护和平，就会成为一个繁荣强大的国家。”可见，从当时的清政府政策及当权人态度而言，无论是否心甘情愿，“合作”存在可能。
同年，持续四年的美国南北战争（1861-1865）爆发，这段时期内，美国对外政策趋于保守，不再谋求更多的权益和利益。“1861年美国的驻华海军几乎已经完全撤退。美国除去同意别国做法，实无从为力。”因为战争，美国对外贸易受到严重破坏，美中贸易值急剧下降。内战过后，美国国内满目疮痍。从1861年至1870年这段时期内，美国两任总体皆无暇东顾，此阶段美国外交便由国务卿西华德（William H. Seward，1861-1869）全权负责。西华德非常清楚中国这个巨大的海外市场对战后美国的重要性，宣称：美国要“在太平洋西岸与东方文化相遭遇”。但繁忙的外交事务使西华德分身无术，远在巴黎的蒲安臣接受美国总统林肯的任命，带着对中华帝国的模糊认知前往中国，从此至1867年，蒲安臣成为首位美国进驻北京的驻华公使。
虽然各国对华政策趋于同一，但在上海租界内却发生了巨大震动。在1854年土地章程签订后，上海英、法、美租界产生了共同的管理机关，但各国之间在租界管理上仍相对独立。在第二次鸦片战争期间，英、法、美等国主要关心战争、修约及战后利益分配情况，对租界关注较少，这一情况使得上海租界情势急转。
1862年3月内，一些英美侨商在《北华捷报》发表言论，提议清政府把上海租界抵押给外国人。5月，更有外人称，要把上海及附近置于“有能力保护和平”的统治之下，“应该任命一个英法联军委员会，以便对防守这些城市的清军加以控制。进一步说，我们……必须要求清政府给予我们更多的特权。” 6月，以金能亨为首的防委会上书工部局提出：“改上海为自由市，使其受对华利益最亲切之五国保护之下，凡华洋居民之掌产业者，皆有选举权，按章选举代表，设立一强有力之市政府，统治全租界及其附近之村庄，授以管理财政及警政之权，俾其维持秩序，保卫居民，藉使租界成为中国第一商埠。”此种言论意欲使上海成为独立于中国之外的自由市。同时，英法等国驻沪领事也意欲促成上海自由市之计划。这种计划对驻沪外人来说从表象上看是非常有益的，因此一时间引发众多附议，作为中国领土之一的上海形式岌岌可危。
在上海短暂停留的蒲安臣对此感到担忧，他在给美国国务卿西华德的信中写道：“……如果有约各国能自行协议对中国保守中立，共同维持通商口岸的秩序，并从道义上支持保全中国固有秩序，那么（美国）人民的利益将会大大受益。”他认为英法等国领事在上海的“准领土居留地（a quasi territorial concession）”内的管辖权利会不断引发和中国地方官员的冲突，从而最终会损害美国在租界内的条约权利。上海租界的形式让蒲安臣找到了“协商与合作”政策的着手点。
经过在上海的短暂停留，蒲安臣赴北京履职，在去北京的路上，蒲安臣给西华德的信中又一次提出他的希望：“如果有约国之间能够遵守协议一致对华保持中立，共同维护通商口岸的秩序，并支持清政府对此现存秩序的维持，那么这种秩序将会使我们大大受益。”抵京后，蒲安臣开始着手开展此项“合作政策”，他频繁的拜访了英国驻华公使卜鲁斯（Bruce）、法国驻华公使柏尔德密及俄国驻华公使巴留捷克，让他们认识到“合作”会带来的巨大的利益。虽然此后这四国公使因为种种原因并未联合发表任何声明，但1867年的《北华捷报》中便有记载：现在蒲安臣的“合作政策”在少数确重要的几个有约国中被认可。这一政策由早期驻华使节蒲安臣和卜鲁斯创始并完善的，法国、俄国等其他国家也支持此政策，“合作政策”能够更好的实现各国在华利益。
事实上“合作政策”确立的时间早于蒲安臣抵华，此前，“合作”一词被各有约国一致认可，但由于各有约国之间利益不同，对华政策也不同，“合作”仅仅是一个策略性想法，常因某种利益被临时性提出或选择性放弃。在蒲安臣了解上海的地位和形式之后，合作开始成为一个政策，成为蒲安臣在华外交工作中倡导和推广的重心，也正是蒲氏对此政策的大力推行，使得他受到清政府的赏识，在驻华公使去职后，接受清政府的聘请代表清政府成为“钦派办理中外交涉事务大臣”。
英国驻华公使卜鲁斯也是此政策的积极拥趸，在蒲安臣尚未到达北京时，卜鲁斯就清晰的认识到英国很难在中国建立印度那样的殖民地，而与清政府保持良好的关系成为英国维系在华利益及其在亚洲地位的重要基础。他强调尽量减少对百姓的威胁，与中国人民“良好且友善”的相处是非常重要的。所以当蒲安臣抵京并与之讨论“合作政策”时，他立刻愉快的接受了蒲氏的建议。在蒲安臣和卜鲁斯对“合作政策”的一致认可下，“合作”成为一种可以推行实施的政策，至1863年底，“合作”明确的成为了西方国家对华的一致态度。
在征得各国公使的一致认可过程中，蒲安臣将“合作政策”细化为，“除去为了保证我们条约上的权利，我们不会要求增开通商口岸的领土，我们不会通过任何方式来干涉中国对内管辖及领土完整，我们将抵制任何超越此约定的行为。”
1864年6月15日，蒲安臣在给上海驻沪领事熙华德（George Frederick Seward）的信函中对“合作政策”进一步明确：
“发生在中国的一切重大问题必须通过协商与合作来解决；对通商口岸的保护以条约利益为限；对外人管辖的中国海关的管理以行政利益为限；对中国政府的支持以维持（有约国）国家利益的稳定为限；在条约规定范围内占用租界以不干涉中国政府对内管理，保证中国领土完整为限。”
这一明确的“合作政策”在维持、保存条约利益基础上强调中国领土完整。各有约国之间的条约利益、有约国和清政府之间的条约利益成为前提条件。这种利益在当时的条件之下不仅各有约国乐意维持，清政府也不得不暂时维系。各国与清政府利益的暂时同一性，成为“合作政策”得以顺利展开推行的前提条件。
这一时期正是各有约国资本急剧扩张的阶段，中国市场巨大，潜力无穷。对各有约国而言，经济掠夺比领土的侵占与殖民更加现实可行。数次中外战争使中国人民对西方国家即畏惧又反感憎恶，各国为争夺利益矛盾一触即发，必须打造一个新的中国秩序。各西方国家认识到需要通过一种和平的、非武力性的手段来缓和与清政府之间的关系。维系并稳定清政府的现有统治成为前提条件。只有“温柔的”让清政府投身西方文明，方能建立一个有利于各国的通商环境。“合作政策”无疑成为摆在各国面前的快速而有效的手段。事实也证明从1863年至1867年的短短四年间，清政府的对外关系出现了一种前所未有的缓和状态。
在蒲安臣与各国驻华公使斡旋的过程中，上海租界情势瞬息万变，1862年8月，太平军第三次进攻上海，上海租界紧急召开租地人大会以加强上海防务，并成立了一个委员会研究改组上海工部局问题。多次主张建立上海自由市的金能亨被选为委员会成员，鉴于此前组建上海自由市的失败，此次改组工作非常谨慎。1863年4月委员会向蒲安臣汇报了改组的五项原则：
（1）各国公使应该在清政府授权后才能组建地方机关；
（2）该机关的权利不可超越市政范围——道路、警察，以及为市政工作进行的征税；
（3）未被外人雇佣的华人应当由中国政府管辖；
（4）各国领事只能管理其本国人民，危害公共秩序者被抓捕后，应当移交相关机关——清政府或其他相关国领事；
（5）市政机关中应当有华人代表，租界内华人的处理应向其咨询，并征得同意。2
对此原则，蒲安臣与英法俄公使快速达成一致意见，并将其作为“市政机构的适宜的基础”。以此原则为基础，9月，美租界召开全体租地人会议，在会议中经过反复协商同意并入英租界。10月英美租界合并正式生效。初期合并后称为“洋泾浜北首外国租界”（Foreign Settlement at Shanghai North of the Yang-King-Pang Creek）又称“英美租界”（English and American Settlement），上海公共租界雏形已成。
此后又有其他英租界领事借口其英租界地域源于同中国政府所签订的协议，以对抗上述原则。英国驻华公使卜鲁斯对此问题明确回复蒲安臣：“土地主权仍归中国所有。”然而这种形势也让蒲安臣清醒的认识到租界的属性问题有必要在各国公使之间达成有效一致，方能避免各国通过割裂中国土地以获取利益的恶果。蒲安臣多次与西华德沟通强调希望国会保证中国政府对租界地域的所有权问题，并再次致函熙华德：“我们一直所说的与你密切相关的concession，并非我们通常意义上的概念。它是指我们的人民（美国人民）拥有买卖、生活的权利的条约口岸，此条约口岸源于同中国政府所签订的领土让与的条约，以及基于此而产生的司法管辖权。”
在英美租界的基础上，上海租界当局认为“现行条约不能满足租界的良好管理”，准备再次修改土地章程以增加工部局的权力。1865年4月，特设了一委员会从事修改章程的工作，1866年租地人会议通过此章程，后送北京，请北京公使团批准，北京公使团除取消了“华人参加市政”的规定外，未做其他修改。此次章程的修改的主要内容在于扩展租界工部局的权限，增加工董人数，赋予工部局征税权等。可以说土地章程的此次修改是蒲安臣推行的“合作政策”的最直观的体现。
然而“合作政策”的推行带有强烈的个人色彩，在英国驻华公使卜鲁斯和美国驻华公使蒲安臣是这一政策的坚定支持者，其二人先后去职后，接替此二人的阿礼国和劳文罗斯均主张对华强硬政策。为了极力维系“合作政策”在中国和各国的继续实施，蒲安臣接受清政府任命，成为“办理各国中外交涉事务大臣”率团出访。蒲安臣率团抵美后，于1868年6月代表清政府与美国签订了《中美天津条约续增条款》（又称《蒲安臣条约》），此条约全面彰显了他的对华政策，成为他所谓“保全中国”理论的实践。
而推行了五年之久的“合作政策”至少已经在上海租界内初现成效，基于“合作政策”所修订的1869年《土地章程》赋予了上海工部局巨大的市政管理权限。至1870年，上海工部局董事会通过决议：今后在所有的官方文件中停止使用“英美租界”，用“上海公共租界”标明工部局辖下的整个租界。至1899年，改称为“上海国际公共租界”（International Settlement of Shanghai）。
注释
[1][美]泰勒·丹涅特著：《美国人在东亚》，姚曾廙译，北京：商务印书馆，1959年，第314页。
[2]《上海公共租界略史》，上海：上海宣传部编译股印行，1928年，第16页。
[3]源自《美国对外关系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第927页。
[4][美] 泰勒·丹涅特著：《美国人在东亚》，姚曾廙译，北京：商务印书馆，1959年，第318页。
[5]此熙华德是美国国务卿威廉·西华德的侄子，此处采用通译熙华德。
[6]源自《美国对外关系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第856-857页。
[7]源自《美国对外关系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第856-857页。
[8]源自《美国对外关系文件集》（Foreign Relations of the United States），1864年卷，第428-429页。
作者简介
姚远，法学博士，华东政法大学讲师。