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控制温室气体排放落实方案
一、总体要求和主要目标
（一） 总体要求。坚持以科学发展为主题 ,以加快转变经济发展方式 为主线,牢固树立绿色、低碳发展理念 , 统筹国际国内两个大局 ,把积极 应对气候变化作为经济社会发展的重大战略、作为加快转变经济发展 方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大机遇 , 坚持走新型工业 化道路,合理控制能源消费总量 , 综合运用优化产业结构和能源结构、 节约能源和提高能效、增加碳汇等多种手段 , 开展低碳试验试点 , 完善 体制机制和政策体系 , 健全激励和约束机制 , 更多地发挥市场机制作用 , 加强低碳技术研发和推广应用 , 加快建立以低碳为特征的工业、能源、 建筑、交通等产业体系和消费模式 , 有效控制温室气体排放 , 提高应对 气候变化能力 ,促进经济社会可持续发展 , 为应对全球气候变化作出积 极贡献。
（二）主要目标。大幅度降低单位国内生产总值二氧化碳排放 , 到 2015 年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比年下降 17%。控制非能 源活动二氧化碳排放和甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六 氟化硫等温室气体排放取得成效。应对气候变化政策体系、体制机制 进一步完善 , 温室气体排放统计核算体系基本建立 , 碳排放交易市场逐 步形成。通过低碳试验试点 ,形成一批各具特色的低碳省区和城市 , 建 成一批具有典型示范意义的低碳园区和低碳社区 , 推广一批具有良好减 排效果的低碳技术和产品 , 控制温室气体排放能力得到全面提升。
二、综合运用多种控制措施
（三）加快调整产业结构。抑制高耗能产业过快增长 , 进一步提高高 耗能、高排放和产能过剩行业准入门槛 , 健全项目审批、核准和备案制 度, 严格控制新建项目。加快淘汰落后产能 ,完善落后产能退出机制 ,制 定并落实重点行业“十二五”淘汰落后产能实施方案和年度计划 , 加大 淘汰落后产能工作力度。严格落实《产业结构调整指导目录》 , 加快运 用高新技术和先进实用技术改造提升传统产业 , 促进信息化和工业化深 度融合。大力发展服务业和战略性新兴产业 , 到 2015 年服务业增加值 和战略性新兴产业增加值占国内生产总值比例提高到 47%和 8%左右。
（四）大力推进节能降耗。完善节能法规和标准 , 强化节能目标责任 考核,加强固定资产投资项目节能评估和审查。实施节能重点工程 , 加 强重点用能单位节能管理 , 突出抓好工业、建筑、交通、公共机构等领 域节能 , 加快节能技术开发和推广应用。健全节能市场化机制 , 完善能 效标识、节能产品认证和节能产品政府强制采购制度 , 加快节能服务业 发展。大力发展循环经济 ,加强节能能力建设。到 2015年,形成 3亿吨 标准煤的节能能力 , 单位国内生产总值能耗比年下降 16%。
（五）积极发展低碳能源。调整和优化能源结构 , 推进煤炭清洁利用 鼓励开发利用煤层气和天然气 ,在确保安全的基础上发展核电 , 在做好 生态保护和移民安置的前提下积极发展水电 , 因地制宜大力发展风电、 太阳能、生物质能、地热能等非化石能源。促进分布式能源系统的推 广应用。到 2015年, 非化石能源占一次能源消费比例达到 11.4%。
（六） 努力增加碳汇。加快植树造林 ,继续实施生态建设重点工程 , 巩固和扩大退耕还林成果 ,开展碳汇造林项目。深入开展城市绿化 , 抓 好铁路、公路等通道绿化。加强森林抚育经营和可持续管理 , 强化现有 森林资源保护 ,改造低产低效林 , 提高森林生长率和蓄积量。完善生态 补偿机制。“十二五”时期 ,新增森林面积 1250万公顷, 森林覆盖率提 高到 21.66%,森林蓄积量增加 6 亿立方米。积极增加农田、草地等生态 系统碳汇。加强滨海湿地修复恢复 , 结合海洋经济发展和海岸带保护 , 积极探索利用藻类、贝类、珊瑚等海洋生物进行固碳 , 根据自然条件开 展试点项目。在火电、煤化工、水泥和钢铁行业中开展碳捕集试验项 目, 建设二氧化碳捕集、驱油、封存一体化示范工程。
（七） 控制非能源活动温室气体排放。控制工业生产过程温室气体 排放, 继续推广利用电石渣、造纸污泥、脱硫石膏、粉煤灰、矿渣等固 体工业废渣和火山灰等非碳酸盐原料生产水泥 , 加快发展新型低碳水泥 鼓励使用散装水泥、预拌混凝土和预拌沙浆；鼓励采用废钢电炉炼钢 —热轧短流程生产工艺；推广有色金属冶炼短流程生产工艺技术；减 少石灰土窑数量；通过改进生产工艺 , 减少电石、制冷剂、己二酸、硝 酸等行业工业生产过程温室气体排放。通过改良作物品种、改进种植 技术, 努力控制农业领域温室气体排放；加强畜牧业和城市废弃物处理 和综合利用 , 控制甲烷等温室气体排放增长。积极研发并推广应用控制 氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等温室气体排放技术 , 提高排放控制 水平。
（八） 加强高排放产品节约与替代。加强需求引导 ,强化工程技术标 准 , 通过广泛应用高强度、高韧性建筑用钢材和高性能混凝土 , 提高建 设工程质量 , 延长使用寿命。实施水泥、钢铁、石灰、电石等高耗能、 高排放产品替代工程。鼓励开发和使用高性能、低成本、低消耗的新 型材料替代传统钢材。鼓励使用缓释肥、有机肥等替代传统化肥 , 减少 化肥使用量和温室气体排放量。选择具有重要推广价值的替代产品或 工艺, 进行推广示范。
三、开展低碳发展试验试点
（九） 扎实推进低碳省区和城市试点。各试点地区要编制低碳发展 规划,积极探索具有本地区特色的低碳发展模式 , 率先形成有利于低碳 发展的政策体系和体制机制 , 加快建立以低碳为特征的工业、建筑、交 通体系,践行低碳消费理念 , 成为低碳发展的先导示范区。逐步扩大试 点范围 , 鼓励国家资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验 区等开展低碳试点。各省 （区、市）可结合实际 ,开展低碳试点工作。
（十） 开展低碳产业试验园区试点。依托现有高新技术开发区、经 济技术开发区等产业园区 , 建设以低碳、清洁、循环为特征 , 以低碳能 源、物流、建筑为支撑的低碳园区 , 采用合理用能技术、能源资源梯级 利用技术、可再生能源技术和资源综合利用技术 , 优化产业链和生产组 织模式,加快改造传统产业 , 集聚低碳型战略性新兴产业 ,培育低碳产业 集群。
（十一） 开展低碳社区试点。结合国家保障性住房建设和城市房地 产开发,按照绿色、便捷、节能、低碳的要求 , 开展低碳社区建设。在 社区规划设计、建材选择、供暖供冷供电供热水系统、照明、交通、 建筑施工等方面 ,实现绿色低碳化。大力发展节能低碳建材 , 推广绿色 低碳建筑 , 加快建筑节能低碳整装配套技术、低碳建造和施工关键技术 及节能低碳建材成套应用技术研发应用 , 鼓励建立节能低碳、可再生能 源利用最大化的社区能源与交通保障系统 , 积极利用地热地温、工业余 热,积极探索土地节约利用、水资源和本地资源综合利用的方式 , 推进 雨水收集和综合利用。开展低碳家庭创建活动 , 制定节电节水、垃圾分 类等低碳行为规范 , 引导社区居民普遍接受绿色低碳的生活方式和消费 模式。
（十二） 开展低碳商业、低碳产品试点。针对商场、宾馆、餐饮机 构、旅游景区等商业设施 , 通过改进营销理念和模式 , 加强节能、可再 生能源等新技术和产品应用 ,加强资源节约和综合利用 ,加强运营管理 , 加强对顾客消费行为引导 , 显著减少试点商业机构二氧化碳排放。研究 产品“碳足迹”计算方法 ,建立低碳产品标准、标识和认证制度 , 制定 低碳产品认证和标识管理办法 ,开展相应试点 ,引导低碳消费。
（十三） 加大对试验试点工作的支持力度。加强对试验试点工作的 统筹协调和指导 , 建立部门协作机制 , 研究制定支持试点的财税、金融、 投资、价格、产业等方面的配套政策 , 形成支持试验试点的整体合力。
研究提出低碳城市、园区、社区和商业等试点建设规范和评价标准。
加快出台试验试点评价考核办法 , 对试验试点目标任务完成情况进行跟 踪评估。开展试验试点经验交流 , 推进相关国际合作。
四、加快建立温室气体排放统计核算体系
（ 十四 ） 建立温室气体排放基础统计制度。将温室气体排放基础统 计指标纳入政府统计指标体系 , 建立健全涵盖能源活动、工业生产过程、 农业、土地利用变化与林业、废弃物处理等领域 , 适应温室气体排放核 算的统计体系。根据温室气体排放统计需要 , 扩大能源统计调查范围 , 细化能源统计分类标准。重点排放单位要健全温室气体排放和能源消 费的台账记录。
（ 十五 ） 加强温室气体排放核算工作。制定地方温室气体排放清单 编制指南 , 规范清单编制方法和数据来源。研究制定重点行业、企业温 室气体排放核算指南。建立温室气体排放数据信息系统。定期编制国 家和省级温室气体排放清单。加强对温室气体排放核算工作的指导 , 做 好年度核算工作。加强温室气体计量工作 , 做好排放因子测算和数据质 量监测, 确保数据真实准确。构建国家、地方、企业三级温室气体排放 基础统计和核算工作体系 ,加强能力建设 , 建立负责温室气体排放统计 核算的专职工作队伍和基础统计队伍。实行重点企业直接报送能源和 温室气体排放数据制度。
五、探索建立碳排放交易市场
（ 十六 ） 建立自愿减排交易机制。制定温室气体自愿减排交易管理 办法, 确立自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法 , 建立交易登记注册系统和信息发布制度 , 开展自愿减排交易活动。
（十七） 开展碳排放权交易试点。根据形势发展并结合合理控制能 源消费总量的要求 ,建立碳排放总量控制制度 , 开展碳排放权交易试点 , 制定相应法规和管理办法 ,研究提出温室气体排放权分配方案 , 逐步形 成区域碳排放权交易体系。
（十八） 加强碳排放交易支撑体系建设。制定我国碳排放交易市场 建设总体方案。研究制定减排量核算方法 , 制定相关工作规范和认证规 则。加强碳排放交易机构和第三方核查认证机构资质审核 , 严格审批条 件和程序 , 加强监督管理和能力建设。在试点地区建立碳排放权交易登 记注册系统、交易平台和监管核证制度。充实管理机构 , 培养专业人才 逐步建立统一的登记注册和监督管理系统。
六、大力推动全社会低碳行动
（十九） 发挥公共机构示范作用。各级国家机关、事业单位、团体 组织等公共机构要率先垂范 ,加快设施低碳化改造 , 推进低碳理念进机 关、校园、场馆和军营。逐步建立低碳产品政府采购制度 , 将低碳认证 产品列入政府采购清单 ,完善强制采购和优先采购制度 , 逐步提高低碳 产品比重。
（ 二十 ） 推动行业开展减碳行动。钢铁、建材、电力、煤炭、石油、 化工、有色、纺织、食品、造纸、交通、铁路、建筑等行业要制定控 制温室气体排放行动方案 , 按照先进企业的排放标准对重点企业要提出 温室气体排放控制要求 ,研究确定重点行业单位产品 （服务量 ）温室气体 排放标准。选择重点企业试行“碳披露”和“碳盘查” , 开展“低碳标 兵活动”。
（二十一）提高公众参与意识。利用多种形式和手段 , 全方位、多层 次加强宣传引导 , 研究设立“全国低碳日” , 大力倡导绿色低碳、健康 文明的生活方式和消费模式 ,宣传低碳生活典型 , 弘扬以低碳为荣的社 会新风尚 ,树立绿色低碳的价值观、生活观和消费观 ,使低碳理念广泛 深入人心 , 成为全社会的共识和自觉行动 , 营造良好的舆论氛围和社会 环境。
七、广泛开展国际合作
（二十二 ） 加强履约工作。按照《联合国气候变化框架公约》及其 《京都议定书》的要求 ,及时编制和提交国家履约信息通报 , 继续推动 清洁发展机制项目实施。广泛宣传我国控制温室气体排放的政策、行 动与成效。坚持“共同但有区别的责任”原则和公平原则 , 建设性参与 气候变化国际谈判进程 , 推动公约和议定书的全面、有效、持续实施。
（二十三）强化务实合作。加强气候变化领域国际交流和对话 , 积极 开展多渠道项目合作。在科学研究、技术研发和能力建设等方面开展 务实合作 ,积极引进并消化吸收国外先进技术 , 学习借鉴国际成功经验。
积极支持小岛屿国家、最不发达国家和非洲国家加强应对气候变化能 力建设,结合实施“走出去”战略 , 促进与其他发展中国家开展低碳项 目合作。
八、强化科技与人才支撑
（二十四 ） 强化科技支撑。加强控制温室气体排放基础研究。统筹 技术研发和项目建设 , 在重点行业和重点领域实施低碳技术创新及产业 化示范工程 , 重点发展经济适用的低碳建材、低碳交通、绿色照明、煤 炭清洁高效利用等低碳技术；开发高性价比太阳能光伏电池技术、太 阳能建筑一体化技术、大功率风能发电、天然气分布式能源、地热发 电、海洋能发电、智能及绿色电网、新能源汽车和储电技术等关键低 碳技术；研究具有自主知识产权的碳捕集、利用和封存等新技术。推 进低碳技术国家重点实验室和国家工程中心建设。编制低碳技术推广 目录,实施低碳技术产业化示范项目。完善低碳技术成果转化机制 , 依 托科研院所、高校和企业建立低碳技术孵化器、中介服务机构。
（二十五）加强人才队伍建设。加强应对气候变化教育培训 , 将其纳 入国民教育和培训体系 , 完善相关学科体系。积极开展应对气候变化科 学普及, 加强应对气候变化基础研究和科技研发队伍、战略与政策专家 队伍、国际谈判专业队伍和低碳发展市场服务人才队伍建设。
九、保障工作落实
（二十六 ） 加强组织领导和评价考核。各省 （区、市） 要将大幅度降 低二氧化碳排放强度纳入本地区经济社会发展规划和年度计划 , 明确任 务,落实责任, 确保完成本地区目标任务。要将二氧化碳排放强度下降 指标完成情况纳入各地区 （行业） 经济社会发展综合评价体系和干部政 绩考核体系 , 完善工作机制。有关部门要根据职责分工 , 按照相关专项 规划和工作方案 , 切实抓好落实。各省级人民政府和相关部门要对本地 区、本部门控制温室气体排放工作负总责。加强对各省 （ 区、市） “十 二五”二氧化碳排放强度下降目标完成情况的评估、考核。对控制温 室气体排放工作实行问责和奖惩。对作出突出贡献的单位个人按国家 有关规定给予表彰奖励。
（二十七）健全管理体制。加强应对气候变化工作机构建设 , 逐步健 全国家温室气体排放控制监管体制。推动建立应对气候变化领域的相 关服务、咨询机构。强化应对气候变化工作与优化产业结构和能源结 构、节能提高能效、生态保护等工作的协同作用 , 完善部门间的沟通协 调机制,深化相关领域改革 , 加强财税、金融、价格、产业等政策的协 调配合。
（二十八 ）落实资金保障。各地区、有关部门要围绕实现“十二五” 控制温室气体排放目标 ,切实加大资金投入 , 确保各项工作落实。从节 能减排和可再生能源发展等财政资金中安排资金 , 支持应对气候变化相 关工作。充分利用中国清洁发展机制基金资金 , 拓宽多元化投融资渠道 积极引导社会资金、外资投入低碳技术研发、低碳产业发展和控制温 室气体排放重点工程。调整和优化信贷结构 , 积极做好控制温室气体排 放、促进低碳产业发展的金融支持和配套服务工作。在利用国际金融 组织和外国政府优惠贷款安排中 , 加大对控制温室气体排放项目的支持 力度。
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