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试析制度落差对区域经济发展的影响
【摘 要】 本文阐述了制度落差的形成与表现，以梧州市为例分析了制度落差对西部区域经济发展的影响，并提出了克服制度落差促进梧州区域经济发展的措施：在制定政策时偏向于西部地区，优先考虑西部区域经济发展;对西部地区加大优惠的投资政策;运用积极灵活的政策吸引人才。
【关键词】 梧州;区域经济;制度落差;经济发展;措施
改革开放30多年来，我国总体经济实力显著增强，人民生活水平大大改善。但是我国东西部经济发展的不均衡性越来越明显，虽然造成这种现状的原因与地理位置、资源分布、市场发育水平及市场化程度等多方面有关，但“现阶段东西部差距形成及存在的核心原因是制度落差，即东西部之间存在着制度差异。”本文以梧州市为例，就我国政府在改革过程中存在的制度落差对西部区域经济发展的影响浅谈一下自己的看法与建议。
一、制度落差的形成与表现
制度是一种稀缺的资源，张曙光教授认为“制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社会特征”。在我国改革开放初期，国家为了发展国民经济在“允许一部分人，一部分地区先富起来”、“先富带后富”等的口号下，制定了一系列发展沿海地区的优惠政策，包括：吸引外资的优惠、税收的优惠、重大项目审批的优先权等一系列措施。这样就造成了我国在很长一段时期内处于同一时期不同的区域有着不同的发展政策，这就形成了区域间发展的制度落差。我国改革中存在的制度落差主要表现在以下两个方面：
第一，改革过程中制度供给的落差。制度供给的落差是指在国内同一时期对不同的区域给予不同的制度发展的空间，这种制度落差只要是中央政府对各地方政策制定区别。例如国家为了促进广西等西部地区经济发展，先后实施了“珠江—西江经济带建设”、在两广交界处的梧州市和肇庆市成立“粤桂合作特别实验区”，试验区内多种中央政府给予的各项优惠政策可以相互叠加，包括优惠的招商引资政策、税收政策、进出口退税政策、国家层面优先投资等重大的优惠政策。
第二，区域内制度實施的落差。政府的行政效率和政策的执行能力同时也影响着制度效果的实施，不同地区的政府行政行为和效率会直接或者间接的影响到地区经济发展的水平，地方政府的政策规范程度和工作的透明度也可以表明一个地区制度创新的力度。
二、制度落差对西部区域经济发展的影响——以梧州市为例
改革开放中存在的制度落差，很大程度上制约了我国西部地区区域经济的发展，梧州市等西部地区目前落后现状与之有很大关系。在不同的历史时期，尽管区域差距是很多国家，包括经济发达的西方国家在经济发展过程中都有这样一个共同的特征，在一定意义上区域经济差距会起到激励的正面效果，这样的效果可以使得整个社会经济得到快速发展。但地区差距不能拉的过大，这样会给社会和谐带来很大的负面影响，从而反过来也会影响到国家经济的发展。梧州市地处两广交界，在以航运为主要交通工具时代有独天得厚的地理优势，历史上梧州经济总量曾占广西区的70%以上。但是随着改革开放及在广东沿海优惠政策的支持下，梧州在制度落差不对等的区域经济政策下逐步败落下来。下面，我们具体以梧州市为例探讨制度落差对西部区域经济发展造成的影响。
1、制度落差阻碍了梧州区域经济的发展
梧州市位于广西东部，市区紧接广东省肇庆市封开县，为广西东大门。西江，桂江更为梧州市交通运输提供了极大的便利，历史上梧州经济总量曾占广西区的70%以上，尤其是梧州市的轻工业在全国都有一定的影响，有名的企业和产品比如说奥奇丽公司及田七牙膏、梧州电池厂生产的中华牌电池、索芙特公司及其索芙特用品、双钱龟苓膏、梧州锅炉、梧州电缆、梧州皮革等等。但是随着国家为振兴国民经济，在“允许一部分人，一部分地区先富起来”、“先富带后富”等的口号下，制定了一系列发展沿海省份的优惠政策支持东南沿海几个省份发展，制度落差逐步形成。虽然梧州有如此优越的环境和丰富的资源，如今还是处于西部落后地区。中国改革开放以30年之久，梧州在区域经济中是制度落差最大的受害者，从改革开放后梧州的重工业和轻工业大量外迁及没落就证明了这一点。
在上世纪90年代前，国家在制定政策时，由于考虑到很多政治因素，广西的改革发展受到很大影响，梧州也在所难免。国家在发展优惠政策上更是偏向于东南沿海地区。如图1所示，从我国各省市更新改造投资总额百分比表中可以看出，由于制度落差的存在造成中央对各省市投资重点不同，广西长期囿于中央政府制度落差，由此也可以推测出对梧州的投资也很低。
2、制度落差影响我市社会稳定、民族团结和国民素质的提高
梧州市全市总人口为320万人，共有4个县（市），其中1个属于贫困县。在水运没落后，梧州交通在很长一段时期内停滞了发展，尤其是铁路运输方面，交通的限制严重阻碍了梧州经济的发展。而由此引起的市场发育程度低，经济发展滞后，人民生活条件改善欠佳。近年来由于西部地区与沿海地区之间的发展差距在不断扩大，差距的过分扩大已经开始在个别地方领导和当地群众心中衍生了不满情绪，尤其是一些贫困地区群众，容易联系本地区的经济落后和地区贫困是因为国家采取了不公平的政策或者政策失灵的结果。比如有些地方群众认为，国家往往在经济欠发达地区开发资源并且以低廉的价格输往东部发达地区是一种经济上对欠发达地区的剥夺，他们认为国家这样的政策不公平是损不足而补有余。有些西部地区地方领导认为国家对东部少数地区给予政策倾斜、政策优惠等，这是对发达地区的锦上添花，不是对欠发达地区的雪中送炭，是对其他欠发达地区的一种制度歧视。
由于各个地区经济发展水平不同，经济实力差距很大，西部地区经济发展的总体水平较低，政府的财政收入也比较少，农村义务教育中小学经费开支主要是由县乡级财政来承担。在东部沿海经济发达区域，有些乡镇级的财政税收已经超过数千万元，有的甚至已达到上亿元，这些地区很容易通过多种多样的途径为九年义务教育统筹足够的教育经费。相反在我国的中西部很多贫困地区，财政收入来源比较单一，支出远远大于收入，地方政府很难为九年义务教育提供充足的经费。
三、克服制度落差促进梧州区域经济发展的措施
党的十八大以来，西部地区各级政府尤其是梧州市政府为了转变经济发展方式，构建服务型、创新型政府，在政府职能转变上做出了很大的调整，但这和梧州市政治、经济、社会的发展要求还有很大的距离。为加快梧州市区域经济的快速发展，中央及广西自治区政府应加大对以梧州市为例的西部地區政策和资金的支持力度，缩小东西部地区因制度落差带来的区域经济发展差距。
1、在制定政策时偏向于西部地区，优先考虑西部区域经济发展
在我国改革开放前三十年，由于我国经济发展的需要和处于对大局的考虑，国家在制定政策时优先考虑发展沿海地区，“使一部分人先富起来”的目标今天已经实现。但是“先富带后富，共奔富裕路”的目标并没有实现，国内两极分化严重，东西部经济发展水平差距悬殊，这些都在很大程度上影响到了社会的和谐与稳定。因此，国家政策和制度在调节国内经济发展不平衡，化解经济发展中出现的地区间两极分化问题起着至关重要的作用。具体表现在对西部地区基础设施的投入加大;对重大项目审批对西部地区的优先权;加大对口支援西部地区的资金援助等等。2021年广西壮族自治区成立五十周年之际，中央政府为了进一步促进广西地区经济的发展，答应给了广西五大优惠政策：开放广西区域的改革;国内富裕项目审批的优先权;广西沿海保税政策的优惠权;金融体系的优惠权，同意批准北部湾形成自己的金融体系;广西对外开放项目的优先权。
梧州市加大力度争取融入北部湾开发区，争取中央给予广西的有利政策。同时加快“珠江—西江经济带建设”，抓住“粤桂合作特别实验区”建设的有利时机，灵活运用中央、自治区政府给予实验区的各项优惠，加快转变经济发展方式，完善梧州市区域发展整体布局，促进经济提质增效升级，优化生产力布局力争打造梧州成为西江上游经济带的龙头。
2、对西部地区加大优惠的投资政策
中央政府对西部地区应该给予优惠的投资政策及资金支持，包括税收政策及公共投资政策对西部区域的重点倾斜。这些优惠政策主要包括来自国家的公共财政支出和区域协调发展基金政策，而在区位经济发展中处劣势的西部地区来讲，生态环境资源的改善，道路交通及电信，水利工程等公共基础设施的建设，义务教育和公共医疗卫生服务的提高都需要国家的公共投资，需要中央政府财政转移支付制度的有效支持。但是这样的制度西部地区自身是很难解决的，而这些又属于西部政府发展地方经济所必需的基础设施建设和基本社会保障制度的建设。实践经验证明，真正要实现西部地区经济的发展，比较有效的政策方法是实行必要的减税手段。要调动资本投资者向西部欠发达地区投资的积极性，就要给予投资者相应的投资回报率。往往简单的依靠政府大规模财政投入，一方面会加重政府财政压力，另一方面也不能有效激发社会资本的活力，导致投资者投资效果增长不显著。
相反，一定程度的减免税收，却可以使投资者在西部欠发达地区的投资效益高过东部沿海发达地区的投资收益。这样可以直接提高投资者的税后利润，间接的还会加速资本原始积累。正常的市场经济社会条件下，资本市场的主体不是政府，而应该是社会资本。利用市场机制，可以引导多元化的社会资本，有效地克服资金供给不足的现状。更大的税收优惠政策应该侧重于我国的非公有制经济领域，从我国改革开放以来东部发达地区发展经验可以看出，非公有制经济的快速发展所带动的地区发展效果是非常明显的，西部欠发达地区落后的原因也可归结为非公有制经济发展欠缺所致。
3、运用积极灵活的政策吸引人才
对梧州市来说，积极灵活的人才政策也是促进梧州市经济发展的重要原因。在社会主义市场经济体制下人才的流动主要是借助于市场机制进行配置的，而这种机制主要是以福利待遇为导向。具体措施包括两点：（1）想方设法留住本地人才。留住本地人才与引进外地人才相比，前者对梧州市来说更是首要的，其有效的方法是提高在梧州市区工作的劳动者，尤其是科技、教育人员的基本待遇，尽量缩小与广东沿海发达地区的收入差距。（2）积极大胆引进外来优秀人才，为本地区发展注入新生力量。但是在实际工作中我们不难发现引进人才往往比留住人才更加困难，这要付出比其他地区更好的工资待遇。我们大家知道，国家在五六十年代为了鼓励年轻人到中国的西北、西南等边疆艰苦地区工作，当时发放的工资待遇都高过沿海发达地区。新时期的今天，我们更应该拿出相应的待遇和好的政策，引导年轻人到西部经济欠发达地区工作。当然，工资福利收入分配制度并不是全部，配套制度还应该包括规范科学的选拔机制以及灵活的用人管理制度。
2021年年底，梧州市出台了详细的《梧州市引进高层次（紧缺）人才实施办法（试行）》，在高层次人才引进方面做出了更为灵活积极的政策方针，极大的调动了急需人才来梧州工作的积极性，促进梧州政治经济社会的发展。
【参考文献】
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[6] 褚添有.嬗变与重构：当代中国公共管理模式转变研究[M].桂林：广西师范大学出版社.2021.
[7] 2021—2021年梧州市政府工作报告.
[8] 2021—2021年梧州市国民经济发展报告.
【作者简介】
王民祥（1982.01—）男，汉族，河南濮阳人，行政管理硕士研究生学历，中共肇庆市委党校市情研究中心讲师，研究方向：公共经济;公共政策.
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