摘要：
各国意识形态领域的差异以及特定国际事件的国家利益纠葛共同影响了对政治犯不引渡原则的适用，进一步导致了与“政治性目的”有关的国际劫机犯罪的司法协作困境重重。此类劫机事件的困境实质上是各国国家利益、世界人权事业发展与政治自由以及国际打击劫机犯罪等诸多需要的体现。而解决困境的现实方案则是：将具体的“政治性”国际劫机事件所涵括的现实国家利益纠葛作为首要的价值砝码，兼顾事件的人权保护意义与政治自由价值，并在此基础上分类处理。
关键词：政治犯不引渡；国际劫机犯罪；价值分析；解困设想
中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：16744853（2012）06009406
An Analysis of the Difficulty in the Judicial Cooperation against the International Crimes
of Skyjacking with Political Aims
——From the Aspect of Principle of Political Offense Exception
LI De Sheng1，XU Qiliang2
（1.Criminal Law School China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China；
2.the Peoples Procuratorate，Qixing District，Guilin 541004，China）
Abstract：The adoption of the principle of political offense exception has been influenced by the combined effect of ideological differences among nations and the conflict of national interests in certain international events，which further put the judicial cooperation against the international crimes of skyjacking with political aims into a tight corner.Essentially，the predicament is a reflection of national interests，the development of human rights and political freedom，as well as the necessity of fighting against the crime of skyjacking.Therefore，the practical solutions of the problem should be classifying the specific crimes of hijacking.And during this process，national interests embodied in the crimes of skyjacking with political aims should be chiefly concerned，with the protection of human rights and the value of political liberty considered at the same time.
Key words：political offense exception；international crime of skyjacking；analysis of value；tentative idea to solve the problem
近年来随着国际合作打击危害民用航空安全犯罪的加强，危害民用航空运输安全犯罪多发的恶性趋势得到了有效遏制。各国在国际协作打击劫机犯罪的过程中，也达成了一系列具有针对性的国际公约，但同时也留下了一个严重的条约规制缺陷，各国基于特定政治目的与国家需要的考虑，在对“真假政治性”本文所指的真假政治性：具体涵括出于真实的政治自由与宗教信仰追求，而为政治避难的；同时也涵括劫机犯罪行为发生后以政治目的为脱罪理由的主张，简而言之，可以说是真实的政治性目的与虚假的政治性目的的集合。目的为动机的国际劫机犯罪司法协作问题上，未能达成一致共识，并最终以国际公约的形式予以明确约定。各国对政治性国际劫机犯罪的认识分歧与国际公约的规制空白成为了治理国际劫机犯罪的软肋。这一现实软肋的存在导致政治上敌对的地区或国家之间针对性地鼓励国际劫机行为，并以劫机行为具有政治性目的为罪行的开脱理由，严重地威胁了国际航空运输安全和地区稳定。而在国际劫机犯罪的处理实践之中，某些国家基于特定的政治目的需要对这种“以政治性动机为脱罪理由”的国际劫机犯罪行为人给予政治庇护，严重影响了国际协作打击劫机犯罪的实效。当然这种局面的出现也源于政治动机含义的多变性，这种多变性导致某些国家良善的“人道主义保护”初衷成为了某些犯罪行为人规避法律惩罚的“正当”借口。故此，对这种以“真假政治性”面目出现的国际劫机犯罪的司法协作处理进行理论探讨实有必要。笔者认为只有以价值分析和评判为基础，抓住国际劫机事件背后的利益争夺与价值分歧所在，才能拨开事件的迷雾，还原事件的真实面目，顺利解决既存的协作困境。
一、对政治犯不引渡原则的发展历程及其价值蕴含的考察
（一）政治犯不引渡原则的发展历程认识
政治犯不引渡原则是国际政治斗争与国际人权主义事业发展的产物。对政治犯的司法协作经历了从积极引渡向拒绝引渡的发展过程。政治犯的引渡问题起源于早期欧洲封建国家之间的刑事司法协作，这一时期欧洲诸国对政治犯采取了积极支持各国引渡的国际惯例，各国之间签署的引渡条约主要是针对政治犯（此时的政治犯涵括了对天主教会持不同见解的人），只是在极其个别的情况下引渡普通犯罪的罪犯。有观点就此种做法的具体成因作了简要论证：“在古代，犯罪人引渡似乎仅仅是引渡政治犯。其原因为在统治者和君主们看来，企图改变本国政治制度的政治犯人是最危险的人物，必须予以镇压。而对其他的犯罪人即普通的刑事犯罪人，则没有引渡的急迫需要……在此之后，对政治犯人的引渡也是犯罪人引渡的主要内容。”[1]也有观点就各国加强对政治犯的引渡协作的历史背景与原因作了更加深入的分析：“那时候，封建君主们认为政治犯和对天主教教义持不同见解的人比普通犯罪危险性更大。封建君主们之所以一直把政治犯罪和对天主教教义持不同见解的人作为引渡的对象，是因为当时他们借助于天主教会的权力进行统治的缘故。”[2]实质上，不论是对政治犯的引渡，还是对天主教会持不同见解之人的引渡，早期国家之间达成一致协商的根本目的在于维护封建王国的专治统治。可以说正是这种政治制度维护的需要决定了对政治犯进行引渡。就价值领域而言，这种基于维护封建专治统治需要而坚持的制度，其内在的价值坚持是符合特定时代的主流价值观念要求的。
随着欧洲资产阶级革命与欧洲社会的思想解放运动发展，以及早期人权主义观点的萌芽和发展，人们对待政治犯的引渡态度发生了根本性的变化。普通的刑事犯罪人成为了引渡的主流对象，政治犯却成为了非主流对象。这一方面源于随着欧洲资产阶级革命的发展，欧洲封建专制统治国家对政治犯进行了严厉的镇压，这种残酷镇压反而使得整个社会对政治犯的态度发生了根本性的转变。新兴的资产阶级国家对受迫害而逃亡的政治犯人更加宽容与敬重，政治犯被认为是整个社会的思想先驱，被其所在的逃亡国给予了尽可能的庇护。同时文艺复兴运动引发的思想解放运动也孕育了早期的人权主义思潮，使得人们对政治犯更加宽容和同情。在社会对政治犯的怜悯和敬重以及人权主义思潮的共同作用下，政治犯不引渡原则逐渐成为了国际犯罪引渡过程中的基本原则之一。但是这一原则在实践中，被别有用心的国家滥用于干涉他国资产阶级革命和内政。某些国家或国家之间利用庇护对方的政治反对派来操控一个国家的内政，以被庇护人员为工具而肆意干涉他国的内政由此变得名正言顺。政治犯不引渡原则建立最初追求的“任何一国之公民有权追求政治自由”的目的，却因时代的发展而难以彰显。
在国际引渡实践中，由于“政治犯”和“政治犯罪”的抽象性与难以界定性，在特定事件中，“政治犯罪”的概念被利益需要方不当地扩大或缩小，严重影响了政治犯不引渡原则所能发挥的预期效果。就理论上而言，“政治犯”主要是一个意识形态领域的概念，与世界政治的发展紧密相随，极具主观性，各国难以形成统一的评价标准。有观点指出：“实际上，人们仅仅可以根据意识形态的标准把任何被囚禁者称为‘政治犯’，以此宣扬被关押的无辜者和统治者的排斥异己。”[3]基于如上的现实缘由，诸多非传统政治犯罪行为被任意解释为政治犯罪行为，“政治犯”的概念也越发膨胀，不同国家形成了不同的“政治犯”概念。单纯从法律的视角而言，“政治犯罪”是一个中性的法律用语，但是一旦进入国际司法协作条约领域，却成为了一个难以确定的政治概念。国家之间在引渡条约的约定方面，对政治犯罪的界定也就难以形成统一的认识，不同国家在签订条约时，形成了不同的“政治犯罪”概念界定。比如，有时候使用“犯罪具有政治性质”、“因为政治原因的犯罪”、“政治原因犯罪”、“政治性质的犯罪”[3]220222。随后为了限制政治犯不引渡原则被不当运用，加强国际打击严重危害人类的政治性犯罪需要，“行刺条款”得到了进一步的发展，“带有政治目的的恐怖主义行为”被部分地区从政治犯概念的涵括范围内排除适用，二战以来的人权思想也被发展为“人权条款”进入政治犯的引渡领域[1]155157。但“政治犯罪”的概念反而越限定越庞杂，越难以准确界定与阐释。
而在具体的国际司法协作领域，各国基于不同的文化价值观、国际政治斗争需要，对政治犯的评价与认定，乃至引渡实践也就变得更加“多样化”。正如有的观点所指出：“对政治犯罪的认定仅仅是为了确定对有关案件是否宜于提供国际合作，这完全是由被请求国根据自己的法律、价值观念以及自己外交政策的利害得失综合权衡决定的事情。”[3]220可以说是各国出于方便国际政治斗争的需要纷纷建立了政治犯不引渡这一原则，并以国内立法的明文规定确立下来，以保障本国作为“被请求国”时享有司法主动权。因而正是因“政治犯”和“政治犯罪”概念在理论上的“概念模糊”与引渡实践之中的“利益纠葛”共同导致了“政治犯罪”的漂浮不定。正如某学者对此所作的总结：“关于政治犯罪究竟是什么的问题，虽然国际社会进行了广泛的讨论，但至今也未见答案。”[1]157
（二）政治犯不引渡原则存续的价值根基
政治犯不引渡原则与其说建立在人类政治文明的发展之上，不如说是国际政治斗争的需要。从纯粹的崇高理性视角而言，政治犯不引渡原则的存续源于人们对他国民众追求政治民主与人身自由的鼓励与同情，理论上这一原则维护的价值在于促进世界各民族解放与政治平衡发展。而从这一原则适用的具体实践来看，政治斗争的需要决定了这一制度的发展。最终取得革命胜利的资产阶级将政治犯不引渡原则作为革命的实践需要与时代的思想主张以国家意志的形式体现出来。其目的还是为维护本国已经取得的革命成果，有效地打击他国对本国革命的干预，推动他国民主革命与世界政治的发展只是其行为的客观结果。而在外交周旋进程中，给予他国政治犯在本国以政治庇护，仅仅依靠外交辞令，其斗争效果往往不佳，需要将外交需要制度化、法律化。法国大革命以后，在1793年通过其宪法第120条规定：“法国给予为了争取自由而从本国流亡到法国的外国人以庇护，”自此确定了对政治犯给予庇护而不予引渡的立法先例。当然法国之所以为这一先例的开拓国，离不开启蒙思想在法国的强烈影响，但更重要的还是法国资产阶级革命的需要。可以说政治犯不引渡原则的确立，不是人类文明发展的自然产物，而是历史需要而催生的早产婴儿。自其设立以来，就是争纷不断，越发偏离原则建立的初衷。如意大利学者卡泰拉尼指出：“在政治犯罪不引渡这一问题上所应遵循的唯一道路，就是废除对政治犯罪无引渡义务的规定，把拒绝引渡的做法限定于被请求国有一系列理由认为某人在请求国不会受到公正审判，以及请求国的请求只不过是出于种族、宗教或总之出于政治理由对个人进行迫害的借口的情况。”[4]随着政治犯不引渡原则的发展，世界各国对政治犯以及政治性的认定上变得分歧明显，这一原则反而变得越来越复杂化，并在此基础上派生了一系列其他的原则作补充。随着这一原则的适用弊端逐渐明晰，人们开始明白：不能对所有具有政治性特点的犯罪都排除引渡，需要在“例外之中寻找例外”，否则严重违背人类正义情感需要的事件将会受益于这一原则。政治犯不引渡原则的法律适用发展也进一步说明了，这一原则的发展根本不在于人类文明的发展，而在于国家之间的现实政治需要。
二、国际劫机犯罪是否排除政治犯不引渡原则适用之价值分析
（一）政治犯不引渡原则在国际劫机犯罪问题上的软化
虽然政治犯不引渡原则自20世纪后期以来，为诸多国家在国际政治斗争和司法协作过程中所坚守。但是面对国际劫机犯罪所带来的巨大国际压力，政治犯不引渡原则在针对“真假政治性动机”的国际劫机行为的刑事协作方面出现了适用的“软化”迹象。
首先，就目前现有的国际反劫机公约来看，以政治目的为动机的劫机行为部分公约有所涉及，但是条约内容并不明朗，当事主体拥有很大的解释空间。为了规避劫机犯罪案件的当事国别有用心地放任与庇护劫机犯罪分子，关于联合打击国际劫机犯罪的《海牙公约》第7条和《蒙特利尔公约》第7条都一致规定：“在其境内发现被指称的罪犯的缔约国，如不将此人引渡，则不论罪行是否在其境内发生，应无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉。该当局应按照本国法律，以对待任何严重性质的普通罪行案件的同样方式作出决定。”这也就是被学界称为著名的“或起诉或引渡”原则，这一原则的出现似乎明确了对国际劫机犯罪一律予以刑事打击，而不论劫机者的犯罪动机何在。但若真正地适用起来又会与政治犯不引渡的国际司法协助原则相冲突，需要在这两个原则的适用之间进行一番价值的选择和外交较量。而据学者披露“或起诉或引渡”原则的形成实质上也是各缔约国进行一番斗争与妥协后的产物。《海牙公约》制定时的部分参与国认为要惩罚所有的劫机犯罪用“无任何例外”的措辞来代替“不论犯罪动机如何”更明确，对此各国代表在海牙对该条款进行协商的过程中进行了一番激烈的争论。为避免公约规定不明可能带来的解释困难，保证公约得到更广泛的接受，最后多数国家同意用“无例外地”来代替原来草案规定的“不论犯罪的动机如何”，该原则要求公约的缔约国对于在其境内发现的被指称为与国际劫机犯罪有关嫌疑人，或依本国法律规定对其进行司法管辖，或者引渡给请求国。 [5]132135这一原则似乎确立了针对国际劫机犯罪分子的刚性司法原则，但其实也未必。虽然公约通过以“无任何例外地”替换了难以界定的“不论犯罪动机如何”，意图摆脱难以明了的犯罪动机问题，从条约的字面含义而言，“无任何例外地”已经否定了“政治犯不引渡”这一例外。但是一旦出现针对国际劫机犯罪的国际司法协作适用争议，往往是利益攸关的各方之间进行过度阐释和有意曲解，而大多数国家却是冷眼旁观的。因而一旦进入国际司法协作环节，在理论上和文字层面看起来很简单的问题就变得不那么明朗，因为原则一旦适用于国际司法协助进程，便会与政治犯不引渡原则的适用相冲突，司法协作问题便会受到国际政治的影响，必定会引发司法协助的困惑和外交协作争议。
其次，目前针对国际劫机犯罪的司法协作方面，对政治性的国际劫机犯罪尚无明确的约定。所有关于国际协作打击劫机犯罪的条约，除了1997年的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》对以恐怖主义方式进行的劫机犯罪约定了各国对此不适用政治犯不引渡原则外，其他的国际性条约均无对国际劫机行为是否适用政治犯不引渡原则作出明确的约定。虽然欧盟将劫机行为视为恐怖主义犯罪而直接排除适用政治犯不引渡原则，但笔者认为其意在顺应时代的变化，而强化对恐怖主义犯罪的打击，而非专门针对政治性国际劫机犯罪。即使《欧盟成员国间引渡公约》规定：被请求国不得视任何犯罪为政治犯罪而拒绝引渡，但该公约允许缔约国提出保留，却同时规定无论如何不得将恐怖主义、共谋及有组织犯罪视为政治犯罪。而对于以“真假”政治性动机为目的的国际劫机犯罪似乎有被定义为恐怖主义之嫌，实践中也有国家将此类行为直接认定为恐怖主义。若劫机人确实是出于避免遭受不当的政治迫害和为争取宗教信仰自由而以平和的方式劫持民用航空器飞往他国，此类行为不同于为达恐怖主义目的而劫持民用航空器，以毁坏民用航空器相威胁的行为，显然不是欧盟制定该公约时所预期的实践规制效果。因而，如上所列举的两类行为是不能不加区分而按照一个模式严厉打击的，否则这种处理便会存在一个价值立足点的缺陷。
最后，鉴于已经建立的条约适用的后续问题难以解决和某些国家肆意庇护国际劫机分子的现状，国际之间开始了通过“缔结地区性条约”或“排斥拒绝合作国的航空运输企业”的做法解决实践纠葛，进而软化政治犯不引渡原则的顽固坚守。一方面，通过地区性条约的安排，实现地区态度和实践做法的一致，这既有利于建立示范效用，也有利于形成地区性力量，抗衡不合作国家或地区。另一方面，通过直接限制或威胁相关不合作国家或地区的民用航空运输产业迫使特定国家就范的做法也得到一定程度的实践。欧盟的航空运输组织就依靠已有的针对国际航空运输安全保障的地区性条约和国际条约，对不协作打击国际劫机犯罪行为的国家采取了拒绝接纳该国的航空企业的航班进入某些区域的民用航空基地，进而直接威胁不合作国家民用航空产业的发展。利用缔结地区性条约和对不合作打击国际劫机犯罪国家的航空发展予以限制的做法取得了比较理想的效果，有力地促使各国认真地对待国际劫机犯罪，慎重地对争议的事件适用政治犯不引渡原则。
（二）政治性国际劫机犯罪可否适用政治犯不引渡原则的价值博弈阐释
对任何一种制度优劣的评价离不开对制度适用的情境、适用群体、适用实效以及制度所隐含的内在价值选择和社会主流价值观的分析。因而对劫机犯罪的行为人在国际司法协作的进程中是否适用政治犯不引渡原则，需要进行全面的价值考量，不能一概而论。劫持民用航空器的行为对于高速运行于高空的航空器上人员是一种极大的生命威胁，航空器很可能因犯罪行为人的劫持行动而坠毁，不特定群体的生命安全与航空器所有人的财产安全因此而受到严重威胁，对这种国际劫机行为进行严厉的国际协作打击实有必要。但是对为追求政治自由与民主的劫机分子的处理而言，不能不作一番价值的衡量。虽然从单纯的法律视角而言，此类犯罪应该不论犯罪动机如何，只要有行为就应该予以定罪，但是从刑罚的最终实现而言，还是需要作具体的价值分析。详言之，对具体的个案中存在价值进行比较和衡量，即劫机分子所应享有的政治自由价值或者宗教信仰价值与机上人员的生命财产安全的价值之间的比较。而对这两种价值大小的比较与衡量将是一个难以实证分析与评估的价值评价，即难以就特定事件或特类事件形成统一的评价标准，同时评价主体自身的利益偏向与政治目的也难以根除，那么评价的结果也将是国家利益的另一番表达，而非事件的真实评析。
而更为重要的是，如何去控制规则适用可能引发的反面利用效应，即如何控制给予部分以劫机手段来逃避政治迫害的行为人政治犯待遇，开启免予刑事处罚的另一扇门之后可能产生的制度缺陷与不良诱导。因为若给予部分劫机犯罪分子以政治庇护，则可能给别有用心的劫机分子开脱自身的罪责提供了理想的庇护理由，进一步导致政治庇护的适用泛滥。因而在国际司法协助实践之中，由于现有的国际条约未对以政治目的为动机的劫机犯罪有一个普遍明确的规定，虽有一个人人称赞的“或起诉或引渡原则”，然而一旦进入司法实践程序，事件却又变得扑朔迷离，条约规定的不明确性导致在司法协助过程中各国的主张不相一致。实质上，问题形成的根源不在于国际刑事法律理论研究与实践发展的滞后，而在于各国国家利益的需要。正如，“洛克比空难事件”的发展所展示的国际司法与国际政治之间的微妙关系一样，特定时候国际司法只是国际政治需要的附庸，司法行为的介入往往依赖于国际政治斗争的需要。某些本应该通过国际司法手段得到很好处理的问题，却被嗅到国际政治利益味道的国家别有用心地将国际司法问题国际政治化，为司法协作的进行设定了无数障碍。因而各国最初谋求的国际司法协作的价值被贴上了长袖善舞的政治标签，必然出现国际司法的价值与功能的异化。以此看来，对劫机犯罪分子是否可以适用政治犯不引渡原则在国际司法协作中的实践价值，最为现实的解读应该是国际政治利益需要优先，兼顾司法协作与犯罪打击需要。保持规约的不明确性既是国际间进行协作的需要，也是协作进程的必然产物，争议空间的存在永远是推动规约发展进步的不懈动力。对适用空间与适用价值的讨论离不开学理上的论证，更离不开对国际政治需要的关注与解读。
三、以价值评判为基础的解困设想
鉴于国际局势的变化多端与国际航空运输的蓬勃发展趋势，以及国际司法协作问题被国际政治化这一弊病，有必要对“真假政治性动机为目的”的国际劫机犯罪加以分类处理。而分类处理之前提有二：其一，必须对不同的“现实政治性动机”与“劫机后的政治性辩解理由”给予充分的价值评判与比较；其二，要充分考虑国际政治发展的趋势，以及国际合作打击劫机犯罪与打击恐怖主义的需要。只有以价值的评判与分析为基础，以现实的国际需要为出发点，才能给解决“真假政治性动机”的国际劫机犯罪引发的国际司法协作困境带来曙光，提供破除困境之良策。基于如上考虑，笔者认为，对“真假政治性”的国际劫机行为是否给予政治犯不引渡待遇，大体上分为两类较为合理与可行。
（一）不适用政治犯不引渡原则的国际劫机犯罪行为
以制度坚守或者变迁可能带来的价值变动为线索，对不予以适用政治犯不引渡原则的行为，也以价值估量的否定性评价为基础。从价值评价的层面，若某些行为无法获得大多数国家或社会主体的正面价值评价，那么对此类国际性劫机行为就无坚守政治犯不引渡原则适用的必要，必须对此予以严厉的刑事打击。因而结合目前的国际性条约规定，笔者认为，对以下几类政治性动机的劫机行为应坚持不适用政治犯不引渡原则。
1.为对某国进行国际政治性的报复而对该国的航空器进行劫持或者破坏，或者以劫持航空器为手段对该国或者他国政府提出政治性要求。2.为政治目的，以恐怖主义方式进行的劫机犯罪。3.以劫持航空器的方式意图危害或者绑架他国或者本国的政治领导人，挑起国际争端。4.为特定的政治目的，进行国际劫机犯罪，严重危及世界和平与安全。5.政治上敌对的国家之间利用国际劫机行为进行政治斗争。
（二）应适用政治犯不引渡原则的国际劫机行为
保证各国公民享受追求政治自由与民族解放的权利既是时代文明发展的要求，也是世界政治民主化的要求。虽然坚守这样的价值追求会导致一国干涉他国内政或者危害地区和平与稳定的现象出现，但是从人类长远的发展需要出发，暂时的混乱也是政治进步的必然需要。因而就带有政治目的性劫机犯罪而言，被请求国对于以下行为可以适用政治犯不引渡原则。
1.为逃避在本国已经遭受或者可能即将遭受的政治迫害而劫机外逃他国且未对航空器的运行安全造成重大危险的。2.一国元首或者政治领导人为获取政治庇护而劫机外逃他国，未对航空器的运行造成重大危险的。3.为争取民族独立而受政治迫害人士劫机外逃他国寻求政治庇护的，未引发航空运输安全事故的。
四、结语
“政治犯”的法律概念受各国意识形态的差异与特定事件的国家利益纠葛的影响变得千差万别，直接影响了各国对政治犯不引渡原则的适用态度。对与“政治性目的”有关的国际劫机事件的司法协作，既然无法绕开“政治犯罪”概念，也就必然受到政治犯概念的制约与影响，难以在这方面开展有效的国际司法协作。要化解政治性劫机事件的司法协作困境，既需要厘清政治犯罪概念的价值涵括问题，也需顺应打击国际劫机犯罪的现实需要，尊重各国的价值主张与国家利益需求。具体而言，在国际司法协作过程中，对此类事件的处理必须以既有的条约约定为基础，既要保证特定国家的国家利益需要，兼顾“真正”的人权事业和政治自由发展，同时也要立足于对国际劫机行为的有效打击。虽然随着科技发展带来的航空运输过程中反劫机手段的提升，劫机犯罪与反劫机犯罪必将呈现一番不同景象，政治犯不引渡原则得以坚守的最初现实价值也必定会出现时代性的变化，但是对于制定或完善有关国际劫机犯罪方面的刑事司法打击机制而言，进行价值分析与考量是解决问题时必要的思维路径，以价值认知为基础，在价值评判的基础上，对真假政治性动机的国际劫机行为进行合理的分类处理，对于部分行为人进行的特定劫机行为有条件地适用政治犯不引渡原则，对于在价值评判过程中被完全否定的行为，坚决不适用政治犯不引渡原则。只有坚守价值评判的堡垒，才能保证人类惩罚行为以及制度本身的合理性。
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（责任编辑：黄小芳）