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摘 要： 完善我国海洋法律体系须以建设海洋强国为根本之着眼点，立足于为我国海洋事业的发展提供法治保障，本文分别从治理、发展和维权三大支柱入手，阐述如何革新海洋治理体制机制，建构与完善海洋法律体系。根据“海陆统筹”的原则，充分认识“区域主义路径”“整合性路径”“功能性路径”的各自特点与优势，形成一个体系合理、结构科学、内容完备、国内治理与国际协作均衡、统合符合时代发展需求、具有前瞻性的海洋法律体系。
关键词： 海陆统筹；区域主义路径；整合性路径；功能性路径
一、引 言
在我国全面走向海洋、建设海洋强国的时代背景下，建构一个体系合理、结构科学、内容完备、符合时代发展需求、具有前瞻性的海洋法律体系，是“提高我国海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，维护国家海洋权益，建设海洋强国”的法制基石。{1}当前，我国经济社会发展进入新的历史机遇期，同时改革也进入攻坚期和深水区，诸多社会矛盾凸显。中央要求全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。全面推进依法治国，实现国家海洋治理的现代化法治化，同样离不开完善的海洋法律体系。完善我国海洋法律体系关系到国家海洋权益维护、海洋经济发展、海洋生态安全和沿海地区社会稳定。在海洋领域全面推进依法治海、加快建设法治海洋，是全面贯彻落实依法治国的具体体现，也是建设海洋强国的重要保证。
由于我国海洋立法起步晚，理论基础比较薄弱，体系不完备，许多方面没有立法，有的法律远远滞后于社会经济发展的需要，对于完善我国海洋法律体系的理论基础缺少基本的共识和缺乏必要的反思。对于“海陆并立说”“海陆统筹说”“海洋区域进路说”“海洋功能进路说”等理论{2}及其利弊、优劣缺乏深入的研究。本文拟就海洋法律体系重构的理论基础进行分析，并在此基础上提出如何完善我国海洋法律体系相关理论、具体方法和可能路径，以期能够抛砖引玉。
二、 塑造当代海洋法律体系的主要理论
1.“海陆并立”说与“海陆统筹”说
“海陆并立”说认为，相对于陆地上的“陆法”体系，海洋上应该也有一个“海法”体系。该种学说的核心是：海法体系而非“陆法”体系在海上的延伸，有其自身的特征，正像“水球的游戏规则与篮球的游戏规则不可能一样”，海上活动因其有别于陆上社会、经济活动应当有其自身的规则体系。{3}有学者认为，“海法体系包括七大门类：海商法、海上劳动法、海上国际法、海上刑法、海上行政法、海洋环境与资源保护法、海上程序法。其中，海商法包括船舶物权法、海上运输合同法、海上保险法、海事法，以及船舶融资、建造与买卖法等；海上劳动法包括船员法、STCW 公约、海事劳工公约等；海上国际法包括海洋法（内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架、国际航行海峡） 、海上战争法、海事国际私法； 海上刑法包括海盗罪、暴力危及海上航行安全罪、破坏海底电缆管道罪、危及大陆架固定平台罪、海上战争罪、海上贩毒走私、海上交通肇事罪、海上重大环境污染事故罪等罪名；海上行政法包括船舶管理法、船员管理法、海上交通安全法、海上运输（企业） 管理法、港口法、航标法、航道管理法、引航法、渔业行政法、海洋行政法等；海洋环境与资源保护法包括渔业法、海洋矿产资源法、海域使用管理法、海洋环境保护法等；海上程序法包括海事诉讼特别程序法、仲裁程序法、其他程序法等。”{4}“海陆并立”说的优点在于凸显了海上活动的特殊性，并根据这种特殊性去设计、安排相关的海洋法律制度；缺点在于忽略了“海陆统筹”，过分强调海法的特殊性，可能会人为地造成制度的割裂，甚至会导致“海法”的自我边缘化。
不可否认，涉海法律制度在许多方面有其特殊性，但是许多规则与陆上活动的法律体系有共性。比如，在国家大力倡议 “一带一路”建设的背景下，其中一个核心的概念是強调“互联互通”建设，如果人为地将海上交通运输制度与陆上运输制度割裂开来，形成许多制度断层，不利于实现互联互通的目标。其次，任何国家的立法资源都是稀缺的，相对陆上的法律体系，再构建一整套完全独立的海上法律体系，似乎也并不现实。即便在海洋国家，似乎也无这样的先例。中国作为一个“海陆复合型”大国，按照“海陆统筹”的原则，完善海洋法律制度有其必然性。
但是必须指出，依照“海陆统筹”的原则来完善海洋立法，并不必然意味着海法可以被“陆法”所统筹兼并，特别是在我国投资、侨民遍布海外，经济发展也十分依赖货物的出口、资源及能源的进口的现实状况下，海上通道、海洋资源对于我国经济可持续发展有不可估量的意义。{5}“海陆统筹”不仅仅体现在涉海的立法当中，而是在我国所有立法活动中，都应当纳入海洋的视角、互联互通的视角。事实上，当代海洋治理中强调整合性管理以及生态系统为导向的治理，更是将海陆统筹推到一个更高视域之下。{6}
2.“海洋区域进路”立法学说
现代海洋法将全球的海洋划分为不同的区域和类型，沿海国根据其对内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等不同的海域范围享有其权利范围，对这些不同的海洋区域制定相应的国内法。比如我国就有《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国港口法》等带有显著区域特色的立法。
“海洋区域进路”（ocean zoning approach）立法说的优点是根据国家对于其管辖海域的权限范围以及大小，制定相关海洋活动的准则，而且和联合国海洋法公约确立的各类制度比较吻合，也是比较普遍的海洋立法模式。但是，问题在于，海洋自身是一个统一的生态系统，海水具有流动性，海洋环境是一个流动的整体，譬如对海洋局部环境的破坏必然会对整个海洋生态系统产生不同程度的影响。海洋环境污染会在自然的作用下逐渐扩散蔓延，不受人为的政治和法律界限所限制。反过来，海洋整体环境的退化也必然造成局部海洋环境保护的努力难见成效。{7}其次，海洋区域立法事实上是一种陆权立法模式的延伸，出发点是明确不同主体的空间权利范围，确定“群己”界限。这从本质上与海洋本身具有的沟通性、开放性是有一定区隔的。{8}比如，以这种思维确定海洋行政区划，就会产生涉海行业、部门或地区之间争海域、争空间、争岸线、争滩涂、争资源等冲突。例如，上海与浙江的洋山港之争，某种意义就是陆权思维的行政区划制度所造成。
3.功能主义的立法学说
功能主义的立法进路（ocean functional approach）是依照海洋对于人类有哪些功能，再根据这些功能进行分门别类，譬如：“港口航运功能区、渔业资源利用和养护功能区、矿产资源功能区、旅游功能区、海水资源利用功能区、海洋能利用功能区、工程用海功能区、海洋保护功能区、特殊利用区和保留区等”，{9}并根据这些不同的功能分别立法，“港口法”“海上交通安全法”“渔业法”“海洋资源法”“海洋旅游休闲法”，诸如此类。如果立法部门能够根据海域的区位条件、自然环境、自然资源、开发保护现状和经济社会发展的需要，按照海洋功能标准，将海域划分为不同使用类型和不同环境质量要求的功能区，用以控制和引导海域的使用方向，是能够有助于保护和改善海洋生态环境，促进海域的合理开发和海洋经济的可持续发展的。{10}
但是，如果仅仅从相关部门的自身利益出发，那么这种条状分割、部门导向的立法模式可能造成过分关注自身的特殊性，而忽略海洋利用的整体性与协调性。所以，海洋立法过程当中，应当对海陆空间布局进行全面优化调整，打破行政界线对海陆产业协调发展的制约。{11}
三、现存海洋法律体系的主要缺陷以及重塑的必要性
我国现有的海洋法律基本上是以部门立法、功能主义进路为主，以区域性立法进路为辅的方式。条块分割比较严重，缺乏海洋不同利用方式之间的功能协调，兼容性较差。现存的海洋法律体系包括海洋综合类法律、海洋生态与环境保护法律、海洋资源开发与保护法律、海洋运输、海事、海商类法律、海洋科学研究以及其他涉海法律。海洋法律体系具有明显的陆权导向以及自生自发的色彩。
首先，现有的海洋法律体系是在缺乏统一规划的情况下，由各个政府职能部门在不同的历史时期分别立法所自然形成的法律体系。这一法律体系外部结构缺乏合理性和逻辑关系，既存在利益重叠，又存在规制真空；内部缺乏法学理论支撑，立法存在一定的随意性。
其次，现有涉海相关法律受制于传统陆权思维，造成我国海洋法律边缘性和从属性，缺乏体系性和科学性，难以适应我国经济转型和建设海洋强国的需求。在国家提出“海陆统筹”的大战略背景之下，重新审视海洋法律体系，对于我国具有重要的现实意义。我国正在进一步深化改革开放，现有海洋法律在诸多方面不能满足国家今天的发展需要。
第三，现有海洋法律体系与落实“全面依法治国”的要求落差较大。完善我国海洋法律体系是“全面深化改革”的需要。现有法律在以往社会实践中已经发现了大量的问题，需要对其中的法律制度、法律规范、法律体系进行调整和完善。在海洋领域全面推进依法治海、加快建设法治海洋，是全面贯彻落实依法治国的具体体现，是建设海洋强国的根本保证。
最后，完善海洋法律体系也是我国参与和引领国际海洋游戏规则，提高自身软实力与话语权，保障国家海洋权益的需要。当今世界即将迎来第三次贸易革命，海洋治理、海洋开发与利用，特别是以海上运输为核心的国际运输，都将面临着一场革命。这为我国海洋法律的发展和提升国际话语权提供了宝贵的机遇。{12}
四、完善我国海洋法律体系的着眼点与相关路径
对建设海洋强国的举措，中央作了相关部署，习近平总书记提出“要提高海洋资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变；要保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变；要发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变；要维护国家海洋权益，着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变”的要求。{13}所以，完善我国海洋法律体系须以建设海洋强国为根本之着眼点，立足于为我国海洋事业的发展提供法治保障，分别从治理、发展和维权三大视角，建构与完善海洋法律体系、革新海洋治理体制机制。
海洋法律体系是否适应我国国情，是否能够满足我国海洋经济、科技、文化发展的日新月异的需求，是否促进并提升国家海洋治理能力的现代化，是否能够引领国际海洋游戏规则的发展，是否能够为海洋强国战略提供强大法治保障，是判断我国海洋法律体系是否完善的重要指标。
1.完善海洋法律体系必须立足于中国的历史、现状以及未来发展的需求
近代以来，我国所受的挑战主要来自海上；改革开放以来，我国的快速发展也主要获益于对外开放国家战略。海洋曾经是梦魇，也是希望。海洋是生命的摇篮、风雨的故乡，更是交通的要津、资源的宝库与财富的渊薮。完善海洋法律体系必须立足于我国的海洋基本国情，即同时是海洋利用大国与海洋地理相对不利国这一事实，我国在“用海”与“护海”上存在着比较突出和尖锐的矛盾。{14}
我国尽管是一个海陆兼备大国，既有辽阔的陆土，也有宽广的海洋。但事实上，我国管辖海域面积300万平方公里中，几乎有三分之二的海区存在争议。而国土面积与我国差不多的美国，其所拥有专属经济区（EEZ）大约为1135万平方公里。一些欧洲国家由于殖民历史所带来的红利，还保有海外领地，使得他们也有非常宽广的管辖海域，比如法国的专属经济区面积约为1104万平方公里，英国约为681万平方公里。相比之下，即便按照300万平方公里计算，我国的专属经济区的面积大约排在全球第15位。如果按照人均所拥有的海域面积，我国几乎处于末位，与内陆国相差无几。国民经济的快速发展与捉襟见肘的海洋资源存在较大的矛盾。完善我國海洋法律体系不能忽视这个基本国情。
迄今，我国依托雄厚的外汇储备以及快速发展的海洋科技，已经日益成为新兴的海洋利用大国。无论在海工装备、渔业、港口、造船、海洋石油能源开发、海盐及海洋化工、海水淡化以及综合利用等领域均处于世界前列或者快速发展状况，如何保证全球海洋资源的自由开放，能够最大程度为我所用，是完善海洋法律体系必须考量的因素。{15}
2.完善海洋法律体系必须立足于提升我国海洋治理的现代化
十八届三中全会《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”{16}可见国家治理体系和治理能力现代化与法治的关系。国家治理体系和治理能力的现代化，意味着国家的法治化，意味着要善于运用制度和法律治理国家，通过各项改革举措，不断构建新的体制机制、法律法规，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。{17}加快健全完善海洋法律体系，促进海洋管理部门依法履行各项管理职能，规范权力运行，实现廉洁勤政、权威高效的管理机制，是实现我国海洋治理现代化的基础和保障。
3.完善海洋法律体系必须立足于维护和拓展我国海洋权益
我国是传统的陆权国家，由于长期缺乏海洋意识，海洋建设起步较晚，加之各种历史和现实的综合原因，海洋权益面临着多重挑战。我国海上岛礁众多，分布范围广泛，但实际控制的较少，相当一部分被他国侵占。海域划界久拖不决，海域空间受到挤压。海洋资源遭受掠夺性开发，海洋经济权益损失严重。区域外大国插手我国周边海洋事务，海上安全权益受到威胁。完善海洋法律体系须立足于维护和拓展我国海洋权益，为我国海洋维权提供法律依据和保障。譬如，我国岛屿专门立法滞后，造成了行使司法、行政管辖的模糊地带，有关部门对此理解不一，外交部门与实际执法部门就经常产生争议，造成执法维权没有法律依据，巡航管辖海域范围不明确，不利于落实实际管控，亟待通过立法加以明确。再譬如，海警局成立后，我国海上执法力量已形成合力，但是由于缺少“海警法”，磨合中的海警局实质上仍然是一锅“夹生饭”。海洋问题回归法治，执法维权前提是有法可依。我国现行的海洋行为准则多为各种条例、办法和规章，法律条文长期空缺，不利于海洋维权。
4.完善海洋法律体系必须立足于完善全球海洋治理，提升我国在国际海洋事务中的话语权和影响力
今天的中国与世界深度融合，海外利益遍及全球，中国已经成为全球治理中不可或缺的重要角色。笔者曾经指出，“国际规则制定直接关系到中国的主权、安全和发展利益，影响到中国在未来世界格局中的地位。中国对海洋拥有广泛的战略利益，并已形成了高度依赖海洋的开放型经济。海洋的战略价值不仅体现在经济上，对于政治、军事、外交各个方面都有着重要意义，对海洋利用直接关系到国家和民族未来的生存和可持续发展。但既存的国际海洋规则大多是由西方海洋强国所确立的，中国如何实现深度分享国际海洋规则制定权，对于中国的和平崛起与实现伟大复兴都必然有重大的影响。随着陆地资源的日益枯竭，海洋的能源、资源、航行、安全等价值日益突出，世界各国对于海洋的争夺逐渐趋于白热化。中国作为世界第一人口大国，向海洋拓展生存空间成为我们未来发展的关键。”{18}如何站在全人类和平与互利的高度，如何从中华民族伟大复兴的视角，着眼全球海洋秩序的发展走向，探索与完善新型的海洋治理模式，使得中国深度参与并分享规则制定话语权，也是完善我国海洋法律体系必须考虑的重要问题之一。
十八届四中全会决定指出，“加强涉外法律工作。……积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”习近平總书记在中央外事工作会议讲话中指出，“要推动国际体系和全球治理改革，增加我国和广大发展中国家的代表性和话语权。”{19}完善海洋法律体系必须与我国国民经济整体发展相适应，与最大发展中国家这个身份相匹配，同时又要立足于引领未来全球海洋法律发展，积极承担相关国际义务，提供与自身实力相称的海洋公共产品，提升我国在国际海洋事务中的话语权和影响力。
5.完善海洋法律体系必须妥善处理履行国际公约与维护国家海洋权益之间的关系
我国参加了包括《联合国海洋法公约》在内的诸多涉及国际海洋治理的国际公约，如何将公约的规定落实到我国国内海洋立法当中，使得国内法与国际公约相容，是我国享有的权利，也是作为一个负责任的发展中大国应尽的国际义务。全面梳理我国作为船旗国、港口国、沿海国等不同国家属性在内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海、他国管辖海域等不同区域的权利和义务，通过全面比较当前我国海洋立法现状与国际公约赋予的权利，为我国维护海洋权益，实施海洋强国战略提供针对性的立法工作建议。但是，必须指出履行国际公约不是一项机械工作，有责任、有承担，也有解释、有创造性。目前，我国对于国际公约，特别是对于海洋法公约研究和解释能力滞后，话语权很弱，不利于海洋法公约客观公正的执行，无故提高了我国的履约成本，甚至损毁了国家声誉，亟需加强研究，扭转这一不利局面。
6.完善海洋法律体系必须立足于完善和发展社会主义法制体系，处理好批判、借鉴与发展的关系
研究国外有关情况并借鉴一些国家的先进经验，有助于我国在完善海洋法律体系上少走弯路。譬如，许多国家在海洋管理与执法体制上仍采用分散管理模式，背后的原因是什么？是否与我国的情况类似？建设海洋综合管理与执法体制的必要性是什么？通过比较，鉴别到底哪些制度设定值得我们参考，以及如何吸收、借鉴这些经验等等，从而建设符合中国国情的海洋管理法律体系。需要注意的是，海洋强国的法律体系的确可能具有很多优势，但我们要认识到这种制度优势是经过上百年甚至数百年与社会磨合的产物，也是一种与他们自身的经济、政治、文化状况相适应的制度安排，我们在借鉴时，应当以“是否合适”作为尺度，在认知和接受上保持反思和批判的理论品格。
五、结语
完善海洋法律体系应当根据“海陆统筹”的原则，充分认识“区域主义路径”“整合性路径”“功能性路径”的各自特点与优势，在海洋维权立法上重点采用区域主义路径，在海洋治理立法上应用整合性路径，而在海洋产业立法上则发挥功能性路径的优势。
在具体的进路上，完善海洋法律体系应当考虑以海洋基本法为基础核心，以海洋产业相关法律、海洋治理相关法律、海洋维权相关法律为三大支柱，形成一个公、私法律兼备，实体法与程序法并重，国内治理与国际协作统合的完备体系。海洋产业相关法律体系包括促进航运业发展、海洋生物资源开发、海洋能源（海洋油气资源开发）、海底采矿发展、海洋装备产业发展以及海洋科学研究与海洋产业发展的法律群。海洋治理相关法律则涉及海上通航治理法律、海洋环境与资源治理、海岸带治理法律、海洋信息与数据治理以及海上治安与刑事违法行为的治理等公法体系。海洋维权相关法律将涵盖我国岛礁主权与近海权益维护的法律保障、极地海域海洋权益的拓展、我国在国家管辖外海域以及国际海底区域的权益拓展、我国在他国家管辖海域的权益拓展、国家战略海运计划法律保障、全球战略港口计划法律保障以及海上军民融合法律制度等方面。从实现海上互联互通、管控海上风险以及海洋维权与维稳角度设计海洋行业交易规则、海洋产业促进规则、行政监管规则以及司法适用规则。最终目的是逐步形成适应我国发展战略需求，并能够引领未来世界发展，公正高效、科学合理的海洋法律体系。
注释：
{1} 2013年7月30日，中共中央政治局就建设海洋强国研究进行第八次集体学习。中共中央总书记习近平对海洋强国建设作出了系统论述，对海洋的战略地位，习近平指出：“建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分。我們要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋。”对海洋强国的内涵，习近平指出：“我们坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢方式，实现建设海洋强国的目标。”这些阐述对完善我国海洋法律体系具有重要的指导意义。习近平：“进一步关心海洋认识海洋经略海洋 推动海洋强国建设不断取得新成就”，《 人民日报 》，2013年8月1日 01 版。
{2} Halpern B S， Walbridge S， Selkoe K A， et al. A global map of human impact on marine ecosystems[J]. Science， 2008， 319（5865）： 948-952.
{3} 司玉琢：《面向海洋世纪 确立海法研究体系》，《 中国海商法年刊》 2010年第2期。
{4} 汤喆峰，司玉琢：《论中国海法体系及其建构》，《中国海商法研究》 2013年第3期。
{5} 郑志华：《中国崛起与海洋秩序的建构--包容性海洋秩序论纲》，《上海行政学院学报》 2015年第3期。
{6} Young O R， Osherenko G， Ekstrom J， et al. Solving the crisis in ocean governance： place-based management of marine ecosystems[J]. Environment： science and policy for sustainable development， 2007， 49（4）： 20-32.
{7} Halpern B S， Walbridge S， Selkoe K A， et al. A global map of human impact on marine ecosystems[J]. Science， 2008， 319（5865）： 948-952.
{8} Sivas D A， Caldwell M R. New Vision for California Ocean Governance： Comprehensive Ecosystem-Based Marine Zoning， A[J]. Stan. Envtl. LJ， 2008， 27： 209.
{9} 2012年3月3日，国务院批准了《全国海洋功能区划（2011～2020年）》，对我国管辖海域未来10年的开发利用和环境保护做出全面部署和具体安排。http：//.cn/GB/68294/391839/index.html，最后访问日期2016年11月14日。
{17} 江必新：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，《 光明日报 》2013年11月15日01 版。
{18} 郑志华，“2014：探索中国特色海洋新秩序之路”，《法制日报》2015年02月17日10版。
{19} 《习近平出席中央外事工作会议并发表重要讲话》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/29/c_1113457723.htm最后访问日期2016年11月14日。