摘 要:我国农村税制改革的第一步关键是取消农业税,结果是深得民心,事半功倍,农村税制改革大获成功。本文重点对其加以历史反思和再认识。
关键词:农村 税制改革 关键 历史反思
“取消农业税”,对于有数千年农耕历史的农业大国的当代农民来说,的确是件开天辟地般的大喜事,“种皇田,纳皇粮”的千古农训正式成为一种文化遗产了。无论是作为这一农业政策的真正受益者的农民群体,还是专门从事农业政策、法律法规研究的专家学者,都为此投入了极大的热情,倡言此项决策的重大现实影响或现实意义。对此,加以历史反思。
一
《中华人民共和国农业税条例》(下简称《农业税条例》)统一规定了我国的农业税制。它明确规定:凡从事农业生产,取得农业收入的单位和个人都是农业税的纳税人;农业税的征税范围是粮食作物和薯类作物的收入、园艺作物的收入、其他经济作物收入、经国务院规定或者批准征收农业税的其他收入;还规定农业税的计税依据是常年应产量,即在平常年景下全年收获的产量。显然,《农业税条例》规定的农业税严格意义应称为农产品税,它是农民对国家负担的绝对义务。在这种赋税的“国家牺牲”说的理论范式下,农业税作为我国特定历史发展阶段的产物,农业税以牺牲农村和农民利益为代价执行着特定的政治、经济目的。十一届三中全会以来,农业的经营方式、我国的经济结构和产业结构及农民的身份地位都发生了巨大变化,如果不改革原有的农业税制,必然会影响农村、农业的发展和农民利益的保护,也无助于国民经济的整体发展。
新中国成立以来,农业税一直是实物税。直到1985年11月国务院转发财政部《关于农业税改为按粮食“倒三七”比例价折征代金问题的请求》以后,农业税改为折征代金,农业税由实物税向货币税过渡。不管实物税形式还是折征资金形式,人们通常认为《农业税条例》对农业税的定位是政府部门向农业生产者征收的一种收益税。收益税又称所得税,是以纳税人的纯收益为征税对象征收的一类税。而且在我国未实行以所得税为主体、而是以流转税和所得税并重的复税制模式下,我国的所得税有采用国有企业标准的传统,一般执行累进税率,甚至上交利润,对纳税人的全年收益额即各类经营利润所得和其他所得征税,较少顾及纳税人的实际负担能力。《农业税条例》规定的农业税和收益税在理论和实践上都有相当的差距。
1.农业税虽名义上是对“农业收入”征税,但立法上的规定和实践上的操作是对“从事农业生产者”征税,因而具有行为税的本质特点,即对“农业生产行为”征税。且其执行上也具有对农业生产行为规范、引导、控制从而达到贯彻特定“经济政策”的目的的功效,农业税在我国始终是“作为一种工业化的动员资源的手段”。
2.农业税也不是以纳税人的纯收益为征税对象。它是以农业生产的常年应产量为计税依据,采用的是比例税率,因而带有很大的主观随意性,是一种绝对税,不考虑纳税人的实际负担能力,不具有调节整个社会负税人和各纳税主体之间利益分配关系的职能,是一种农业和其密切相关产业之间的资源分配政策。从这个角度看,它不具有收益税的基本特质,甚至其执行依据不具有稳定的法定性的内核,其不过徒具“法”的形式,实际上执行着资源倾向于非农产业分配的产业经济政策。
3.实行家庭承包经营后,尤其是到20世纪90年代中期后,农民的农业税完税凭证上已明确列明农民在交纳农业税的同时交纳个人所得税。对弱势群体和弱势产业实行双重税赋,这在当今世界是绝无仅有的。国家从农业生产环节中退了出来,不再执行直接组织生产的职能,而是通过介入农产品分配间接影响农业生产。这样,农业税是收益税在农业税执行中就被否定了;对国家而言,农业生产“常年应产量”实际上已转化为“耕地资源使用收益”,农业税则纯粹是增加国家财政收入的直接来源和国家对农民有偿使用国有(名义上是集体所有)土地的报偿。由此可见,农业税又具有资源税的形式特征。
总之,我国的农业税具有在名义上是收益税,形式上是资源税和本质上是行为税的复杂属性。其在本质上起到了变相压低农产品价格、转移农业资源到非农业或城镇的效果。有人估算:“近几年我国农业税税率年实际负担已降为6%—8%”(实际上,农业税的实际负担要远比这个低,约在3%左右),但是这个比率与国家的农产品价格定价权、各种边境措施、对城镇非农业人口农产品消费者给予的各种各样的补贴和基本生活保障、保险等手段及对非农产业产品、服务的各种税收等优惠政策结合起来,农业税导致农业资源的隐蔽性流失将会成倍增长。
二
在当代世界上,绝大多数发展中国家对农业部门征收农业税,发达国家一般不对农业部门征收农业税。尽管说世界上任何一个民族都曾有过对农业征税的经历,但到近五六十年内,由于人们对农业生产重要性、自身天然弱点认识的加深,都取消对农业部门直接征税的措施,而来用可转嫁的间接税,保证资源从非农业部门向农业部门转移,以维持农业生产的高效率和可持续发展。据OECD提供的数据,日本、欧共体、加拿大、美国的农业在国内生产总值中的份额为2.5%左右,而保护水平同其他产业部门相比,农业保护水平则在40%一57%之间。我国农业占国内生产总值的份额在30%左右,农业保护水平则为-35%左右。随着市场化改革的深入,还有进一步下降的趋势。仅在上世纪80年代期间,我国利用农业歧视政策,每年从农业部门净转移出的资源年平均达1000亿元人民币,比政府农业财政预算支出多10倍。
发达国家对农业的保护措施主要体现在三个方面:
一是主要通过价格干预措施来保护农业,包括采取控制出口贸易、实行差价税、出口补贴、出口退税等边境措施和国家干预收购等;
二是国家向农业生产提供直接补贴来保护农业部门,包括作物保险、差价补贴、灾害补贴和直接向农业生产者提供一定的收入补贴等;
三是实施农业投入品支持、市场营销补贴,与其他保护农业措施比较,这种保护农业的程度相对较低。
另外,对农产品征收关税虽然也是一种农业国际贸易保护主义措施,但是随着1993年12月15日美欧签署《乌拉圭回合农业协议》,自由贸易已成为世界农产品贸易主流,关税壁垒措施被根本否决。显然,西方国家对农业部门征收的税,包括差价税、关税等都是体现保护农业为核心的、可转嫁的间接税,保证资源由其它部门转移到农业部门和农业资源在农业部门的合理分配。对农产品征收间接税的措施使农业部门本身成为一个资源流动相对封闭的“圈”只流进,不流出。因而从根本上切实保障与国家其他支农政策相配套、落实,也保障了农产品能够跟工业产品平等参与市场竞争和农产品在国际市场上的竞争力。
我国虽然在呼吁保护农业,解决“三农”问题,但到取消农业税前为止,国家并没有制定出这样的支农公共政策。尽管我国实行粮食保护价政策,却对农业部门征收农业税、牧业税、农业特产税等不具有可转嫁性的直接税及包含有许多不合理的与支农目标相左的“三提五统”。虽然启动了补贴按人口来支持农业的措施,但是由于农业人口太多、经营分散、农业行政管理支出过高、国力有限等因素影响,使得这一“支农”措施最终消解于与之相反的“削农”政策中。我国加入WTO,在农产品关税减让、重要农产品的关税配额管理、国内支持限制、取消非关税措施、出口补贴消除、卫生与动植物检疫限制;重要农产品国营贸易等七个方面作出了严正承诺,使我国农业部门得以保持可持续发展和使农产品贸易得以保持国内、国际竞争力,在农业“体外”限制加强的情况下,改变国内的“削农”政策,取消农业税、牧业税、农业特产税等与支农政策完全相左的法律、法规或政策。实行若干年后,一直保持农业的可持续发展。
综上所述,我国实行社会主义市场经济条件下,取消农业税这是一项惠农、惠国之策,这对我们农业人口占多数的农业大国的发展尤为重要,从中也更加说明我们党和政府决策英明,今后将会给我国农业发展带来更大的前途和希望。◆