《食品安全法》实施以来，由于相关的配套规章还没有完全出台，加之省以下机构改革尚未到位，在这样的背景下，食品安全监管要实现全方位“无缝衔接”将有一段过渡期。在这一过渡期内，工商部门作为流通环节食晶安全的监管者，如何正确履行法律赋予的职能，才能做到既不缺位，又不越位，笔者认为需要把握好以下几个重点问题。
一、关于食用农产品范围的界定
《食品安全法》第2条第二款规定，“食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理。遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。”《农产品质量安全法》第2条规定，“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”据此，可以确定《食品安全法》规定的“食用农产品”与《农产品质量安全法》规定的“农产品”的内涵是一致的。食用农产品的质量安全监督不适用普通食品分段监管的体制，由农业行政主管部门负责监管工作。农产品销售企业和农产品批发市场中农产品销售者销售不符合质量安全标准的农产品，由工商行政管理部门监管。《农产品质量安全法》未规定流通许可制度，所以，工商部门履行食用农产品经营主体准入职责时，无须要求办理流通许可证。
目前，关于食用农产品的范围还没有权威的界定，厘清食用农产品的范围直接关系到工商部门依法履职问题。《食品安全法》实施之初，江苏省工商局明确，在食用农产品范围出台权威界定前，各地在贯彻实施法律法规中，可以结合省局下发的《流通环节食品经营类别》所明确的20大类字典库并参照财政部、国家税务总局《关于印发<农业产品征税范围>的通知》注释的范围执行。但是，对食用农产品的范围界定。如果参照税务部门的规定，在实践中依然难以操作，甚至出现思维混乱。比如预包装的大米，参照税务部门的规定，属于食用农产品，排除在食品流通许可范围之外。可按照食品常识，预包装大米是经工业加工并包装上市的，且在生产环节实行了许可证管理，而在流通环节却无须许可，显然在环节监管上存在问题。税务部门确定食用农产品范围是基于税收监管，而工商部门确定其范围是基于食品安全监管，立法目的不同，导致划分标准相互矛盾。所以对税务部门食用农产品范围的界定，只能参照，不能依照。
界定什么是食用农产品，一个关键词是直接来源于农业，非直接来源于农业的食品，就不能界定为食用农产品。食用农产品指来源于农业的初级产品，可以理解为在农业活动中直接获得或经简单加工。这里简单加工的程度，应当理解为不改变产品属性，不添加任何物质。所以，工商部门界定什么是食品，而不是食用农产品，应当与质监部门界定什么是加工食品相一致。简单地说，凡是需要取得食品生产许可证生产的食品，进入流通环节，都必须取得食品流通许可证。掌握了这个原则，无须具体的食用农产品界定范围规定，工商部门就能准确履职。
二、关于小作坊的监管
《食品安全法》第29条规定，“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”
多年来，质监和工商两部门在食品生产加工小作坊的监管归属问题上一直存在着不同意见，《食品安全法》颁布实施后，这种不同意见更加凸现。质监部门要求申请人按市场主体经营行为的行业分类申办食品流通许可证，工商部门则要求申请人按行业性质申办食品生产许可证，导致申请人无所适从。笔者认为，根据“三定”方案规定，质检部门是主管食品、食品相关产品生产加工环节质量安全监管的职能机关，而食品生产加工小作坊是指固定从业人员较少。有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动的食品生产单位或个人。2007年国务院开展产品质量和食品安全专项整治行动时，质检部门就是小作坊整治的牵头单位，国家质检总局下发的《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》(国质检食监[2007]284号)，也要求全系统应将所有食品生产加工行为纳入到自身监管范围。所以，根据食品安全分段监管的原则，小作坊的管理理应是质检部门。
“前店后坊”式的食品现场制售行为是食品生产加工小作坊的一种。有些部门提出，根据《国民经济行业分类》(GB／T4754-2002)第65大类关于零售业定义的说明，现场制售行为应归类到零售业，因此属于流通环节。笔者以为，这样界定并不准确。因为该分类3.1款关于行业划分的原则已作明确说明。本标准采用经济活动的同质性原则进行划分，即每一个行业类别都按照同一种经济活动的性质来划分，而不是依据编制、会计制度或部门管理职能来划分的。由此可见，国民经济行业分类标准不是划分部门管理职能的法定依据，更不应作为食品安全分段监管范围划分的依据。
目前。对食品现场制售经营主体的管理，各地按照“分段监管、职责相近、方便相对人”的原则，选择了不同的监管“版本”。日前，北京市政府正式转发了《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的意见》，该意见明确在本市颁布食品生产加工小作坊和食品摊贩管理的地方性法规前，质检部门负责食品生产加工小作坊(不含现场制售行为)的监督管理；工商部门负责商场、超市、有形市场内现场制售食品行为的监督管理：卫生部门负责商场、超市、有形市场外现场制售食品行为的监督管理。我省张家港市则将现场制售行为分为“卤菜”和“糕点”两大行业，每个行业又分纯加工、前店后坊、纯零售三种类型。规定由卫生部门暂行负责纯卤菜加工场、前店后坊卤菜加工场的许可和监管，质检部门暂行负责纯糕点加工场、前店后坊糕点加工场的许可和监管。工商部门负责纯糕点零售店的许可和监管。上述两种监管“版本”，笔者以为张家港市的做法更接近《食品安全法》的立法本意。
三、关于保健食品的监管
具有特定保健功能的食品各国称谓不尽相同。在我国称之为“保健食品”，日本称之“功能性食品”，欧美国家通称为“健康食品(HealthyFood)”或“营养食品(NutritionalFood)”。关于保健食品安全的问题，伴随整个《食品安全法》立法的始终。在《食品安全法》立法之初，保健食品险成“黑户”。开始的草案并没有承认在食品和药品之间还有一个保健品，因而没有单独列出保健食品，仅把保健食品作为一般食品进行监管。后来草案征求意见时，立法机关发现，随着保健品行业的迅猛发展，由于立法和监管等方面的原因，我国保健食品
行业存在不少问题。有的生产经营者随意夸大宣传其具有疾病预防、治疗功能，导致消费者有病不就医，有的生产厂家在保健食品中违法添加西药，借助西药增强保健食品功能。因此，各方面普遍认为，保健食品既不同于普通食品，也不同于药品，它是一种单独而特殊的食品，应当严加监管，需要在立法中作出单独而明确的规定，最终保健食品合法身份失而复得。
《食品安全法》第51条规定，“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任。具体管理办法由国务院规定。”目前，《保健食品监管条例》正在进行最终的修订，该《条例(草案)》明确了由食品药品监管部门分品种监管的立法思路。从《条例》公开的征求意见稿看，申请开办保健食品生产企业，由当地食品药品监管部门办理生产许可证，质监部门不是保健食品生产的许可机关：但经营保健食品，《条例》却要求应当按照食品安全法规定到工商部门申办流通许可证。笔者认为这样的规定必须修改。既然对保健食品实行品种监管，质监部门不发生产许可证，那么工商部门在流通环节也没有必要发放流通许可证，否则难以界定究竟是分品种还是分环节监管，加之对工商部门而言，只许可不监管，却要承担相关的法律责任，未能体现权力和责任对等的原则。
工商部门是市场准入的登记机关，目前《保健食品监管条例》还在修改之中，相关的保健食品许可制度还无法进入实体操作。因此，在《条例》颁布实施前，经营保健食品的市场准入，仍是困扰基层工商部门的一个现实问题。目前，苏州市为化解此类矛盾，在地方政府的协调下，明确在《保健食品监管条例》实施前，从事保健食品销售活动的，应当向工商部门申办食品流通许可证，领取营业执照，方可从事经营活动，其经营项目可核定为“预包装食品”，食品类别核定为“其他食品”。待《条例》实施后，对保健食品的许可和监管由法规明确的行政机关负责，对已按此意见领取的《食品流通许可证》，从事保健食品的经营者应当自条例实施后三个月内，向法定许可机关重新申办《保健食品经营许可证》。此种做法，也不失为过渡期内解决保健食品经营主体市场准人的一种方式。
四、关于散装白酒的监管
根据《食品流通许可证管理办法》规定，流通环节食品经营项目包括预包装食品、散装食品两种。由于散装食品受生产工艺、储存运输等条件的限制，在两种经营项目中，散装食品显然是流通环节食品安全监管的重点。
由于经常发生散装白酒销售致人中毒死亡事件，所以经营散装白酒更是流通环节食品安全监管的难点。随着《食品安全法》的实施，目前有些散装白酒经营者凭所进白酒厂家的许可证、散装酒的合格证明文件和经营散装酒必须具备的场所设施条件，来基层工商部门申办食品流通许可证。根据《食品安全法》第27条第七款“直接入口的食品应当有小包装或者使用无毒、清洁的包装材料、餐具”的规定，各地可参考省卫生部门《关于销售散装白酒申请卫生许可证问题的答复》(苏卫防[2000]67号文)明确的精神，即散装白酒经营者申领卫生许可证，一律根据《食品卫生法》第8条第七款的规定，直接入口的食品应当有小包装或使用无毒、清洁的包装材料。销售的散装白酒不能达到这一要求，应视为禁止生产经营的食品。鉴于散装白酒经营的安全形势，借鉴过去卫生部门的操作，所以工商部门不能给散装白酒经营者发放食品流通许可证。
目前，针对散装白酒经营活动的准入，常州市做了一些探索。对能够提供散装白酒合法进货渠道和检验合格证明，确需从事散装白酒经营活动的，该市要求经营者在销售前，应按《食品安全法》第27条第七款规定，对销售的白酒使用符合国家标准的小包装或无毒、清洁的包装材料进行预包装。并按照法律第41条第二款规定，要求经营者在其外包装上标明白酒的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容。经营者在签订不销售散装白酒的承诺书后，工商部门可按预包装白酒的要求，实施流通许可。同时，该市还明确对使用纸包装或塑料包装的，应当符合《食品用纸包装容器等制品生产许可实施细则》和《食品用塑料包装容器等制品生产许可实施细则》的相关要求，包装材料本身应有QS标志。
五、关于有效期内卫生许可证的吊销
《食品安全法》第100条规定，“食品生产经营者在本法施行前已经取得相应许可证的，该许可证继续有效。”《食品流通许可证管理办法》第40条第一款规定“食品经营者在本办法实施前已领取《食品卫生许可证》的，原许可证继续有效。”该条第二款还规定“对《食品流通许可证》继续有效的食品经营者，工商行政管理机关应当按照《食品安全法》、《食品安全法实施条例》及本办法的规定，定期或者不定期进行监督检查。”
《食品安全法》第九章法律责任部分，共有15条处罚条款，其中涉及对流通环节经营者吊销许可证的条款有7条之多。当食品经营者发生应当吊销许可证的违法情形时，过去由卫生部门发放的卫生许可证如何吊销，在实践中亟待明确。笔者认为，虽然自今年6月1日起，《食品卫生法》已经废止，但是根据《行政许可证》第69条规定，“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关。根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销下列行政许可：(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的……(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。”加之《食品安全法》第88、第90、第91、第92条都明确，食品生产经营者发生有关违法行为，由原发证部门吊销许可证。而上述几条所指的违法行为都可能涉及继续有效卫生许可证的吊销。因此，《食品卫生法》废止后，原由卫生部门发证的食品经营者的日常监管已划转工商部门，但工商部门在监督检查时，发现涉及卫生许可证吊销的违法情形时，仍然应当提请卫生部门作出相关行政决定。
上述问题是基层工商部门在实施《食品安全法》的过渡期内时常遇到的现实问题，有的需要我们更好的钻研法律法规，进一步抓好法律的适用，有的需要在下一步部门和地方立法中加以明确和解决。
(作者单位：江苏省工商局)