论信访制度的法制化
摘要：信访制度的诞生深受中国传统法律文化的影响，是党密切联系群众路线的制度实践，其诞生之初在沟通民意，反对官僚主义及维护政权合法性方面发挥了重大作用。但是随着社会的进步特别是我国进入重大的社会转型时期后，由于利益主体的日益多元，矛盾和冲突的日益复杂，人们维权意识的日益高涨，以及信访制度功能的异化，使得其陷入了极其尴尬的境地。本文就这一问题展开论述，首先分析了信访制度的功能转向，继而提出了一元信访制度，最后对全文进行了总结。
论文关键词：信访制度,法制化,一元信访,功能转向
信访制度广为人垢病的就是其浓厚的人治色彩，但是由于我国正处在社会转型时期，法制现代化进程极其缓慢，由于法律固有的缺陷使信访与法治之间形成了亦敌亦友的关系，说它是法治的敌人，是因为信访救济在追求实体正义时圈顾法治的要害所在程序正义事业；它摆脱了法律的规范，却又不能克服诉讼的拖延之弊；它把救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果；它在使行政相对人的权利得到部分救济的同时，又再生产出使其权利遭到压制或侵害的制度的合法性。
说它同时又是法治的朋友，是因为信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种ADR(代替性纠纷解决方式)式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的行政相对人来说是一种可以接近正义(Access to Justice)的方便通道，对于某些在当地投告无门、胜诉无望、执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。但是从总体上来说，其对法治的损害大于补救。
面对人们民主法制的呼声日益高涨，面对法制现代化的转型，信访制度必须改革。但它应该如何改革呢?
二、信访制度的功能转向:请愿制度和申诉专员制度
随着中国法制化进程和司法改革的不断深入，司法权威的最终确立，解决纠纷和权利救济的功能必然要从信访制度中逐步剥离，而当信访回归到它的本来位置上时，它的基本功能应当主要有两项:一是公民进行政治参与；二是公民对国家权力的非常规监督。针对公民的这两项政治要求，目前世界上一些国家设计了请愿制度和申诉专员制度。请愿和申诉专员制度在国外的良性发展及其积极的政治效应为中国未来信访制度改革提供了一种可能思路。
（一）请愿制度
1、请愿制度概述
请愿权是一项古老的权利，早在封建时代就已存在。和言论、集会、结社、游行、示威、罢工等公民基本权利一样，请愿权从性质上讲也是一项表达自由和政治参与权。但是与其他的表达自由不太一样的是，请愿是向特定的国家机关提出的，并且应遵守一定的法定程序，而根据请入必出的基本原则，受理请愿的国家机关有受理和答复的义务。
作为一项基本人权，请愿权在国际人权法上得以承认是在第二次世界大战后。1945年《联合国宪章》第87条有关托管问题的规定涉及了请愿权但未作明确规定。联合国大会于1950年做出决议，强调请愿权是一种基本人权，并加强了请愿受理机构的设置，成立了专门的审查委员会。在此以后，1948年《世界人权宣言》第58条、1966年《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》对请愿权均有涉及。在区域性国际人权法中，1950年《欧洲人权公约》第25条规定，欧洲人权委员会受理由于缔约一方破坏所规定的权益因而受害的任何个人、非政府组织和个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉，有关国家不得妨害申诉权益的行使。而1969年《美洲人权公约》第44条规定，任何个人或群体均可向人权委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。
2、国外请愿制度
在各国的国内法方面，德国和日本的请愿权制度相对比较完善和成熟。在德国，20世纪50年代以来，学术界对请愿权的关注和讨论相当深入，并且对国家立法产生了重要影响。1991年，德国基本法修正案第17条作出规定:任何人都有权力以个人或者同其他人共同的方式向管辖机关及议会提出请愿、陈述苦情，并享有要求附有理由回答的权利。在此基础上，德国联邦议会下设了专门的请愿机构，而相关法律则确立了请愿处理的基本程序:请愿登记，向请愿者表明受理确认；进行事前审查；由联邦议会议长托付请愿委员会或专门委员会；委员会进行审议；作出处理决议；向请愿者告知处理情况。日本早在明治时代请愿就已制度化。战后日本宪法第16条规定:任何人都享有请愿权，可就损害救济、公务员罢免、法律法令及规则的制定、废止和修正等事项而进行请愿，不受差别待遇。宪法的原则性规定在请愿法、国会法、参众议院规则和监狱法、地方自治法中得到了具体体现。根据1947年日本的《请愿法》，请愿书须以书面形式提出，载明请愿者的姓名和住址，应向有管辖权的官方公署提出。在日本，参、众两院均设有审查人员负责审查请愿书，经审查后方可交由议会进行决议并做出处理。在日本，请愿是公民参与政治的重要渠道，从1947年到1977年，日本众议院共受理请愿220521件，年均7351件。
3、我国的请愿制度
在我国，有关请愿权的最早的宪法性规定出现在1912年的《中华民国临时约法》中，其中第7, 8, 9, 10条分别规定公民可请愿、陈诉、诉讼于议会、行政官署、法院及平政院之权。而其后1913年的《天坛宪法草案》第14条，1914年《中华民国约法》第6, 8,31、条，1923年《中华民国宪法》第16, 66条，1947年《中华民国宪法》第16条均有相应规定。新中国建立以来，虽然历次宪法均未明确规定请愿权，但学者认为1954年宪法第97条规定和1982年宪法第41条规定，在实际上是对中国请愿权的确认。从性质上讲，请愿权是一种参政权，而且是一种无须代理的直接参政权。在人类历史上，现代社会实行的代议制民主被证明是目前可见的最佳的社会治理模式，但代议制也是有其局限和弊端的，它常常出现代理人的意志和利益优先于被代理人意志和权益的情形。因此，现代社会发展出了一些可以对代议制进行补充甚至制衡的直接参政形式，比如请愿制度。公民就国家管理中出现的问题无论是个案中的私权受损还是宏观上国家决策的失误或不公都可以向特定的国家机构提出意见、陈述苦情、发表建议，而有关机构有义务对此进行受理、处理并告知其反馈结果。实践证明，在很多国家，请愿成为公民参与国家管理的普遍方式，而在请愿制度发展良好的国家，公民的请愿活动对公权力的任性和专断构成了有力的约束，从而对社会公共治理产生了积极的效应。
4、请愿制度应用于信访
在我国，《信访条例》经过2005年的修订之后，已经在制度形式上非常接近于国外的请愿权制度。在将来可以预见的时期内，在经由司法体制改革从而将纠纷解决和权利救济的功能从信访制度中完全剥离以后，信访制度或许将会成为中国式的公民直接参政的形式，构成人民代表大会制度的重要补充。在这种前提下，将请愿权明确载入最高的宪法并实现信访制度向请愿权制度的转换，这种情况应当是可以的，而且必将会对中国的民主、法制进程产生深远影响。
（二）申诉专员制度
1、申诉专员制度概述
在当今世界上具有广泛的示范效果的议会型申诉专员制度最早可溯源于1809年的瑞典，申诉专员一词的意思是人民的保护者或代表。申诉专员制度自在北欧产生以后，自20世纪后开始被其他国家所效仿。目前，申诉专员制度已遍布欧洲、北美、拉美、非洲、大洋洲和亚洲。比如，澳大利亚联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，受理公众对政府公共行政服务的投诉，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。而在1995年，欧盟根据马斯特里赫特条约任命了首任欧盟申诉专员。
申诉专员制度在世界各国因其国情不同而呈现出不同的形态、特征，有不同的机构设置和名称，但在基本的制度原理上还是有其共性的。
其一，设立申诉专员的主要目的之一是保护人权，其使命是保护民众权利免受行政权力滥用之害，促使政府改进行政管理手段，加强行政公开力度。一般通过法律赋予申诉专员以相应的职权。
其二，申诉专员由议会选出，由政府任命。为了维护申诉专员的独立性，其身份往往受到和最高法院大法官同样的保障，在财政上也是完全单项开支。
其三，申诉专员负责处理公众对行政管理部门的决定和措施的投诉。为此他享有广泛的调查权，可以询问任何机关、查阅任何文件资料，而所有政府部门及公务员均有协助之义务。
其四，申诉专员通常不具备对行政部门的强制约束力，他可以在调查的基础上提出劝告和建议。一般情况下，申诉专员的劝告建议都会得到落实，其最重要的约束力来自议会和公众传媒。
从各国的实际情况看，申诉专员的人数一般不会太多，均由议会选出德高望重的人士来担任，但他们配有大量的辅助人员。当公民认为自己的权益受到行政权力的侵害而没有得到适当的法律救济时，便可以向申诉专家提出投诉，由其开展调查，并向政府机关提出建议。在西方，申诉专员受理大量的公民投诉。申诉专员的活动在行政权约束和私权保障方面发挥了重要作用。
2、申诉专员制度在信访中的应用
比较之下可以看出，中国目前的信访制度多少类似于西方的申诉专员制。中国的信访机构在很多上访人心目中的印象，也相当于西方的护民官。但是，尽管中国的信访机构可以受理公民对政府行政行为的投诉，但它的权力实际上是相当有限的。而且它作为政府下属的一个部门没有独立的地位，这就必然导致它不可能对政府的行政行为构成特别有效的监督，也无法对公民的投诉进行有效的救助。在对现行宪法制度进行不断的改革和完善过程中，我们其实可以尝试借鉴西方的申诉专员制度的某些做法，将其巧妙地纳入中国的政治结构中来。比如:(1)信访机构应当具有独立于行政机关的法律地位，这是它可以担负起监督政府和保护公民的使命的前提。在我国的人大主导之下的分权体制中，信访机构归属于人大是名正言顺的，这使它可以独立于政府并且有权力监督政府；(2)信访机构受理的投诉必须是有条件的，即该请求已经穷尽了常规的法律救济，否则不应进入信访程序；(3)信访机构应当具有适当的调查权。该调查权可以涉及任何行政甚至司法机构。在调查中可以不受任何机关干预；(4)在充分调查的基础上，信访机构提交调查报告。报告不得对行政机构作出命令，或对投诉事项作出代替性处理，仅可以提出建议和劝告。该报告在提交同级人大的同时，应当向社会公开。如果信访制度能够实现这种转换，其意义是重大的。它不会影响司法的地位和权威。而且，信访制度通过与人大权力相结合，并引入公众舆论，必将会对行政权和司法权构成有效地监督。对司法而言，它还是人大对司法进行个案监督的一种重要形式。信访制度在行政救济和司法救济之外，开拓了另一种人权救济的可行思路，它并不谋求代替行政和司法，但承认行政和司法中不可避免的失误，并为此提供了相对间接的补救，体现了对人权的高度重视。
三、信访的体制转换:现行政治框架下的人大一元信访
目前中国信访机构的设置相当庞杂，几乎所有的党政部门、大型的国有企业及司法机关均设有自己的信访部门。各负其责的部门设置由于缺乏统一的防调导致的结果是互相推卸责任。因此必须充分整合信访资源，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能统一收归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，我认为未来的信访机构设置应当是人大之下的一元信访体制。各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。
1、人大一元信访的原因
之所以建议建议由人大主导信访工作，这是因为:(1)人大受理信访名正言顺，合理合法。我国的人民代表大会制度是社会主义的民主代议制，人民代表人民选，选出代表为人民，公民有不满和问题当然可以向代表提出，要求自己的代表给予帮助和解决。而根据《选举法》的规定和精神，人大代表有法律上的义务与选民联系，听取其投诉并为其解决问题。因此，群众上访找人大要比找政府更有勇气和信心。因为信访所反映的问题大部分是与各级行政司法机关相联系的。针对这些问题，交给政府去处理，有时候与正当程序的法治原则无法兼容，而交给各级人大是符合法理的。因为在我国的政治架构下，所有的国家机关及其领导人，均由人大选举产生，要对同级人大负责并受其监督。所以，当公民有了不满就应该向人大代表投诉，而非找政府。人大有义务也有权力对其他国家机关进行有效的监督。(2)由人大一家受理信访有利于提高工作效率，降低成本。在现行的信访体制下，一个地方同时设立行政和人大两套信访机构对国家而言是一种资源浪费，不仅没有提高效率，反而为部分信访干部推脱责任提供了借口。(3)由人大统一处理信访，有利于促进我国民主与法治的发展，老百姓找政府部门上访，最大的希望在于获得行政首长的关注。而领导的关注常常是抛开法律规则而直接运用行政权力，处理的结果在这里可能实现了实质公正，但却违反了程序正义，归根到底还是权大于法。相反，在建立起人大一元信访体制后，有专门的信访机构统一受理，有专职的人员进行督办查处，完全按监督程序进行，这样在公民心中就能形成一种共识，人大能管事，能为民做主，应该相信人大。而人大依法对其他机关进行监督，无形中提高了自己的地位，强化了民主与法律的权威，有利于摆脱以往橡皮图章的形象，归根结底用人大信访取代行政信访是用人民代表的法律权威取代了行政首长的个人权威，是用规则治理代替了人的治理。
2、人大主导信访的实践
实际上在目前的信访改革中，国家已经有意识地强化人大在信访中的主导地位和作用。2004年8月，全国人大信访会议提出了信访工作的贵阳模式。据报道，贵阳市2003年建立了人大信访法律咨询日制度。每周一次，约请一府两院的相关负责人、人大代表、法律工作者共同参与接待来访。对于这种做法，全国人大常委会副秘书长乔晓阳的评价是:贵阳人大信访的突出特色在于制度和方法上的创新，信访工作已经成为人大监督工作的有机组成部分。事实证明，由各级人大主导信访工作，既提高了办事效率，也强化了人大的地位，体现了其监督职能，这可以为未来信访制度改革提供一个可行的思路。
四、结束语
信访洪峰是我国社会转型期各种矛盾凸显的集中反映。在当前特定的宏观环境中，在我国艰难的法制现代化进程中，原本就定位模糊的信访制度，面对传统文化根源和现实国民需求，充当了社会矛盾的疏解阀和减震器。信访制度是一柄双刃剑。
它既给广大群众特别是社会弱势群体以希望和慰藉，又经常使人们的期待在经过几轮循环后落空；它既让广大群众深切体会到党和政府的亲民和温暖，又不免使整个社会更长时期地游离于法治的轨道，成为法制现代化的障碍。信访制度的生命力，在于其是一艘可能通向公正彼岸的小船，但这艘船并不能普渡众生，不可能承载太多的心愿。而当太多目光盯着这艘小船时，却偏偏忘了不远处其实有一条可能走通的大道。所以，信访制度要摆脱困境，根本出路在于完善民主、健全法制，树立法律的权威。